Переход от системы годового бюджетного планирования к среднесрочной программе государственных расходов. Опыт Армении Армен Егиазарян (Армения)

Основные условия перехода к среднесрочной программе государственных расходов 1. Стабильный экономический рост и необходимость его продолжения в средне- и долгосрочной перспективе 1. Стабильный экономический рост и необходимость его продолжения в средне- и долгосрочной перспективе 2. Наличие долгосрочных и среднесрочных программ развития и реформирования на национальном, секторном и региональных уровнях и возможность их финансирования из государственных средств 2. Наличие долгосрочных и среднесрочных программ развития и реформирования на национальном, секторном и региональных уровнях и возможность их финансирования из государственных средств 3. Устоявшаяся налоговая система и наличие инструментов надежного прогнозирования государственных доходов 3. Устоявшаяся налоговая система и наличие инструментов надежного прогнозирования государственных доходов

Основные причины перехода к среднесрочной программе государственных расходов 1. Необходимость и гарантии продолжающегося финансирования государственных программ развития которые длятся более одного года 1. Необходимость и гарантии продолжающегося финансирования государственных программ развития которые длятся более одного года 2. Необходимость надежной связки программ развития с финансовыми ресурсами необходимыми для их выполнения 2. Необходимость надежной связки программ развития с финансовыми ресурсами необходимыми для их выполнения 3. Необходимость консолидации управления и планирования государственных финансовых ресурсов 3. Необходимость консолидации управления и планирования государственных финансовых ресурсов 4. Необходимость повышения уровня предсказуемости и прозрачности бюджетного процесса 4. Необходимость повышения уровня предсказуемости и прозрачности бюджетного процесса

Основные характеристики СПГР Горизонт – среднесрочный – 3 года Характер планирования – скользящий с пересмотром каждый год до принятия текущего госбюджета Инструмент для повышения предсказуемости бюджета и повышения эффективности государственных расходов ИНструмент консолидации внутренних и внешних ресурсов, в т.ч. инвестиционных в одном пакете Необходимое условие для внедрения программного подхода к политике государственных доходов и государственных расходов

Основные требования СПГР к бюджетной системе Централизованный характер принятия решений и централизованная структура системы государственных доходов ( ( ( (принцип одного кармана) Наличие одного органа, ответственного за политику государственных расходов в данном секторе (централизованное распределение ресурсов между направлениями расходования в данном секторе) Централизация распределения ресурсов не означает централизации фактического расходования и должна сочетаться с децентрализацией принятия решений в рамках соответствующих бюджетных структур

Основные требования СПГР к бюджетной системе (2) Наличие централизированной системы государственных закупок работающей на тендерной основе Институциональная готовность государственных структур (наличие соответствующих профессиональных кадров) Программная готовность государственных структур (наличие всего комплекса нормативных документов для внедрения СПГР) Наличие нормативов финансирования для децентрализации фактического расходования бюджетных средств

Процесс перехода к СПГР в Армении 1. Основная характеристика – этапный характер 1. Основная характеристика – этапный характер 2. Первая работающая СПГР была подготовлена в 2002г. Бюджеты секторов, подготовленные в соответствии с требованиями СПГР – социальная сфера – образование, здравоохранение и социальная защита 2. Первая работающая СПГР была подготовлена в 2002г. Бюджеты секторов, подготовленные в соответствии с требованиями СПГР – социальная сфера – образование, здравоохранение и социальная защита 3. Вторая СПГР – гг. наряду с социальной сферой включала производственные секторы – сельское хозяйство, энергетика, строительство и т.д. 3. Вторая СПГР – гг. наряду с социальной сферой включала производственные секторы – сельское хозяйство, энергетика, строительство и т.д. 4. Третья – и последующие СПГР охватывают уже все бюджетные сектора включая госуправление и силовые секторы 4. Третья – и последующие СПГР охватывают уже все бюджетные сектора включая госуправление и силовые секторы

Процесс перехода к СПГР в Армении(2) Этапность перехода обусловлена неодинаковым уровнем подготовленности секторов к внедрению СПГР и необходимостью проведения значительной подготовительной работы для приведения бюджетного процесса в данном секторе в соответствие с требованиями СПГР Этапность перехода обусловлена неодинаковым уровнем подготовленности секторов к внедрению СПГР и необходимостью проведения значительной подготовительной работы для приведения бюджетного процесса в данном секторе в соответствие с требованиями СПГР Выбор пилотных секторов в первой СПГР был обусловлен наличием: Выбор пилотных секторов в первой СПГР был обусловлен наличием: межсекторных и внутрисекторных приоритетов развития (на основе промежуточной СПББ 2001г) межсекторных и внутрисекторных приоритетов развития (на основе промежуточной СПББ 2001г) секторных и внутрисекторных программ развития секторных и внутрисекторных программ развития возможностей существенного донорского инвестиционного финансирования в данном секторе и получения технической помощи возможностей существенного донорского инвестиционного финансирования в данном секторе и получения технической помощи

Процесс перехода к СПГР в Армении(3) Организационная подготовки сектора к СПРГ включает следующие этапы (на примере сектора образования): Организационная подготовки сектора к СПРГ включает следующие этапы (на примере сектора образования): Определение ведущего органа государственного управления, ответственного за секторную политику и распределение финансовых ресурсов (в данном случае Министерство образования и науки) и взимодействующего с Минфином Определение ведущего органа государственного управления, ответственного за секторную политику и распределение финансовых ресурсов (в данном случае Министерство образования и науки) и взимодействующего с Минфином Определение механизма взаимодействия органов госуправления работающих в секторе с ведущим органом (рабочие группы, решение споров в Госкомиссии по СПРГ и т.д.) Определение механизма взаимодействия органов госуправления работающих в секторе с ведущим органом (рабочие группы, решение споров в Госкомиссии по СПРГ и т.д.) Определение механизмов взимодействия органов гос. управления, территориальных органов, местного самоуправления и организаций получающих бюджетные средства в процессе составления СПГР Определение механизмов взимодействия органов гос. управления, территориальных органов, местного самоуправления и организаций получающих бюджетные средства в процессе составления СПГР

Процесс перехода к СПГР в Армении(4) Программная подготовки сектора к СПРГ включает следующие этапы (на примере сектора образования): Программная подготовки сектора к СПРГ включает следующие этапы (на примере сектора образования): Определение приоритетных подсекторов (система среднего образования – основной приоритет) Определение приоритетных подсекторов (система среднего образования – основной приоритет) Определение приоритетных инвестиционных направлений по подсекторам (в системе среднего образования – инвестиции на ремонт школ для обеспечения возможности обучения в нормативные сроки, компъютеризацию и интернетизация школ и т.д.) Определение приоритетных инвестиционных направлений по подсекторам (в системе среднего образования – инвестиции на ремонт школ для обеспечения возможности обучения в нормативные сроки, компъютеризацию и интернетизация школ и т.д.) Определение приоритетных мероприятий в системе текущих затрат (программа повышения зарплат учителям, программа отопления школ, оплата коммунальных услуг) и приоритетных мероприятий по реформированию системы образования (учебники, качество образования и т.д.) Определение приоритетных мероприятий в системе текущих затрат (программа повышения зарплат учителям, программа отопления школ, оплата коммунальных услуг) и приоритетных мероприятий по реформированию системы образования (учебники, качество образования и т.д.) Разделение затрат сектора на программные и непрограм- мные (предопределенные и резервные, которые не распределяются по статьям при составлении СПГР) Разделение затрат сектора на программные и непрограм- мные (предопределенные и резервные, которые не распределяются по статьям при составлении СПГР)

Процесс перехода к СПГР в Армении(5) Нормативная и информационная подготовки сектора к СПРГ включает следующие этапы (на примере сектора образования): Нормативная и информационная подготовки сектора к СПРГ включает следующие этапы (на примере сектора образования): Определение основных нормативов системы образования (количество учеников на 1 учителя и другого персонала, сменность, часовая нагрузка на одну ставку) и требуемую динамику их изменения за период действия СПГР Определение основных нормативов системы образования (количество учеников на 1 учителя и другого персонала, сменность, часовая нагрузка на одну ставку) и требуемую динамику их изменения за период действия СПГР Определение основных показателей вовлеченности в систему образования (показатели вовлеченности в систему по формам обучения и показателей и причин отсева и т.д.) и требуемой динамики их изменения Определение основных показателей вовлеченности в систему образования (показатели вовлеченности в систему по формам обучения и показателей и причин отсева и т.д.) и требуемой динамики их изменения Определение механизмов финансирования (бюджетное по смете или на одного учащегося) и критериев их применения к данному бюджетному учреждению или получателю бюджетных средств Определение механизмов финансирования (бюджетное по смете или на одного учащегося) и критериев их применения к данному бюджетному учреждению или получателю бюджетных средств

Процесс перехода к СПГР в Армении(6) Институциональная подготовки сектора к СПРГ включает следующие этапы (на примере сектора образования): Институциональная подготовки сектора к СПРГ включает следующие этапы (на примере сектора образования): Оценка институциональной готовности ведущего и других органов управления к внедрению СПГР (уровень профессиональной квалификации, наличие нормативной и методической документации и умение обращаться с ней) Оценка институциональной готовности ведущего и других органов управления к внедрению СПГР (уровень профессиональной квалификации, наличие нормативной и методической документации и умение обращаться с ней) Оценка уровня готовности школ к внедрению системы финансирования на 1 учащегося (наличие бухгалтерских кадров, программного и материального обеспечения и т.д.) Оценка уровня готовности школ к внедрению системы финансирования на 1 учащегося (наличие бухгалтерских кадров, программного и материального обеспечения и т.д.) Определение основных мероприятий по подготовке кадров и повышению институциональной готовности органов госуправления Определение основных мероприятий по подготовке кадров и повышению институциональной готовности органов госуправления

Процесс перехода к СПГР в Армении(7) Этапность перехода к СПГР относится только к блоку государственных расходов Этапность перехода к СПГР относится только к блоку государственных расходов Все остальные блоки разрабатываются полностью начиная с самого первого этапа внедрения СПГР Все остальные блоки разрабатываются полностью начиная с самого первого этапа внедрения СПГР Блок государственных расходов подразделяется на подблоки по структуре консолидированного бюджета – центральный, местные, социальное страхование и по характеру расходов – текущие и капитальные (программа государственных инвестиций) а также с разделением на предопределеные расходы – обслуживание гос. долга, финансирование действующих программ и непредопределеннные, направляемые на финансирование новых программ и новых направлений деятельности Блок государственных расходов подразделяется на подблоки по структуре консолидированного бюджета – центральный, местные, социальное страхование и по характеру расходов – текущие и капитальные (программа государственных инвестиций) а также с разделением на предопределеные расходы – обслуживание гос. долга, финансирование действующих программ и непредопределеннные, направляемые на финансирование новых программ и новых направлений деятельности

Основные структурные блоки СПГР Блок прогноза макроэкономических показателей Блок прогноза макроэкономических показателей Блок государственных налоговых и неналоговых доходов Блок государственных налоговых и неналоговых доходов Блок определения и финансирования бюджетного дефицита Блок определения и финансирования бюджетного дефицита Блок государственных расходов Блок государственных расходов

Схема ваимодействия блоков в процессе составления СПГР Схема ваимодействия блоков в процессе составления СПГР Блок прогноза макропоказателей Блок налоговых и Неналоговых доходов ВВП, инфляция % налогов и доходов к ВВП, инвестиции и т.д. Величина дефицита и Источники финансирования Объем налоговых и неналоговых госдоходов Блок определения и финансирова- ния бюджетного дефицита Блок госрасходов Расходы по секторам (текущие и капитальные)

Потолки финансирования в СПГР Основным механизмом СПГР в блоке госрасходов является введение так называемых потолков финансирования – предельного объема средств консолидированного бюджета направляемых для финансирования данного сектора за каждый год действия СПГР Основным механизмом СПГР в блоке госрасходов является введение так называемых потолков финансирования – предельного объема средств консолидированного бюджета направляемых для финансирования данного сектора за каждый год действия СПГР Разделяются следующие потолки: Разделяются следующие потолки: Потолки по уже существующим текущим расходам Потолки по уже существующим текущим расходам Потолки по продолжающимся инвестиционным программам Потолки по продолжающимся инвестиционным программам Общий национальный потолок по вновь начинаемым капитальным проектам Общий национальный потолок по вновь начинаемым капитальным проектам Общий национальный потолок текущих затрат по новым программам и новым направлениям затрат Общий национальный потолок текущих затрат по новым программам и новым направлениям затрат

Схема организационного взаимодействия в процессе разработки СПГР (образование) Министерство финансов Госкоммисия по СПГР Министерство образования и науки Рабочая группа по образованию Другие госорганы Сектора Бюджетные организации

Информационные потоки в процессе разработки СПГР (образование) 1. Минфин – Госкомиссия по СПГР – утверждение индикативных секторных потолков и на каждый год СПГР, утверждение секторных бюджетных заявок 1. Минфин – Госкомиссия по СПГР – утверждение индикативных секторных потолков и на каждый год СПГР, утверждение секторных бюджетных заявок 2. Минфин – Минобразования – Методические указания по СПГР с индикативными потолками финансирования 2. Минфин – Минобразования – Методические указания по СПГР с индикативными потолками финансирования 3. Минобразование – Минфин – агрегированная секторная бюджетная заявка в соответствии с индикативными потолками 3. Минобразование – Минфин – агрегированная секторная бюджетная заявка в соответствии с индикативными потолками 4. Секторная рабочая группа – определение внутрисекторных приоритетов, обсуждение бюджетной заявки и решение спорных моментов 4. Секторная рабочая группа – определение внутрисекторных приоритетов, обсуждение бюджетной заявки и решение спорных моментов 5. Минфин – другие госорганы – бюджетные организации – бюджетные потолки по подсекторам и представление бюджетных заявок 5. Минфин – другие госорганы – бюджетные организации – бюджетные потолки по подсекторам и представление бюджетных заявок

Место СПГР в системе государственных программ При наличии долгосрочных программ СПГР является эффективным инструментом их дезагрегации и корректировки при наличии в долгосрочной программе блока бюджетных доходов и расходов Если временной горизонт СПГР совпадает с более общей программой (например программ борьбы с бедностью) то уровни агрегированных потолков расходов (измеряемых в % к общей сумме расходов ) и дефицита (в % к ВВП), а также показателей нижних пределов (threshold) доходной части бюджета должны соответствовать друг другу

Место СПГР в системе государственных программ (2) Для первого года действия СПГР ее потолки расходов и дефицита и нижние пределы доходов являются основой построения годового бюджета и сама СПГР является агрегированным вариантом годового консолидированного бюджета по всем макростатьям экономической или финкциональной классификации Для последующих двух лет действия СПГР ее потолки и нижние пределы являются основой для среднесрочного планирования показателей деятельности как секторов бюджетной сферы так и деятельности организаций, финансируемых из бюджета

Место СПГР в системе государственных программ (3) Скользящий характер планирования посредством СПГР обеспечивается ежегодным сдвигом ее горизонта действия на один год. При этом сдвиге исходя из итогов деятельности за предыдущий год пересматриваются потолки расходов и нижние пределы доходов. Пересмотр осуществляется на основе результатов экономического развития за предыдущий год (достижение или недостижение программных целей экономического развития)и изменения финансирования бюджетной сферы (уровень доходов, выполнение бюджетных программ, появление новых задач, выполнение старых и т.д.