Ольга Кухарева заместитель Директора по правовым и корпоративным вопросам ООО «РКС-Холдинг» Всероссийская научно-практическая конференция «Правовое регулирование. - презентация

1 Ольга Кухарева заместитель Директора по правовым и корпоративным вопросам ООО «РКС-Холдинг» Всероссийская научно-практическая конференция «Правовое регулирование водных отношений» 29 – 30 мая 2014 г. Система нормирования в сфере использования и охраны водных объектов предложения по совершенствованию

2 2 Актуальность проблемы В настоящее время в области нормирования в сфере охраны водных объектов сложилась фактически «революционная ситуация»: с одной стороны, понятно, что возврата к ранее действовавшей системе нормирования водоканалов и их абонентов быть уже не может, с другой стороны – система нормирования, предусмотренная главой 5 Федерального закона «О водоснабжении и водоотведении», имеет свои недостатки, до сих пор не позволяющие ввести указанную главу в действие в полном объеме. Главная интрига – вступит ли в действие глава 5 Федерального закона «О водоснабжении и водоотведении» в полном объеме с 1 января 2015 года, либо в нее будут внесены кардинальные изменения до указанного момента, либо дискуссии о системе нормирования между водоканалами и промышленниками («двухсоткубовыми абонентами») затянутся на неопределенный срок. Положительный момент острой дискуссии о системе нормирования в сфере использования и охраны водных объектов – постепенное осознание бессмысленности нормирования качества сточных вод на основании рыбохозяйственных нормативов, достижение которых технологически невозможно.

3 3 Баланс интересов Система нормирования по принципу «загрязнитель платит» Система нормирования по принципу «загрязнитель платит» Интересы государства: защита водных объектов от загрязнения Интересы государства: защита водных объектов от загрязнения Интересы бизнеса: развитие производства и снижение себестоимости продукции Интересы бизнеса: развитие производства и снижение себестоимости продукции Интересы водоканалов: качественная очистка хоз.-быт. стоков Интересы водоканалов: качественная очистка хоз.-быт. стоков Система нормирования, предусмотренная гл.5 ФЗ «О водоснабжении и водоотведении», не обеспечивает баланса интересов.

4 4 Система нормирования, действующая в настоящее время (до вступления в действие гл ФЗ) Для всех абонентов водоканалов (кроме населения иИКУ): - Устанавливаются нормативы по составу сточных вод (ПДК), плата за превышение которых вносится водоканалу. Соблюдение абонентами нормативов по составу сточных вод контролируется водоканалами. Для всех абонентов водоканалов (кроме населения иИКУ): - Устанавливаются нормативы по составу сточных вод (ПДК), плата за превышение которых вносится водоканалу. Соблюдение абонентами нормативов по составу сточных вод контролируется водоканалами. Водоканалам: - Устанавливаются нормативы допустимых сбросов (НДС) в водный объект на основании ПДК для водоемов рыбохозяйственного назначения; - Выдаются разрешения на сбросы в водный объект, устанавливаются лимиты на сбросы (при наличии плана снижения сбросов). Водоканалы: - Вносят плату за негативное воздействие на окружающую среду (НВОС) в бюджет (в пределах НДС, за сверхнормативные/сверхлимитные сбросы – по пятикратным ставкам с применением пятикратного повышающего коэффициента); - Несут ответственность за причинение вреда водному объекту за любой сверхнормативный/сверхлимитный сброс в водный объект в соответствии с Методикой 87 Водоканалам: - Устанавливаются нормативы допустимых сбросов (НДС) в водный объект на основании ПДК для водоемов рыбохозяйственного назначения; - Выдаются разрешения на сбросы в водный объект, устанавливаются лимиты на сбросы (при наличии плана снижения сбросов). Водоканалы: - Вносят плату за негативное воздействие на окружающую среду (НВОС) в бюджет (в пределах НДС, за сверхнормативные/сверхлимитные сбросы – по пятикратным ставкам с применением пятикратного повышающего коэффициента); - Несут ответственность за причинение вреда водному объекту за любой сверхнормативный/сверхлимитный сброс в водный объект в соответствии с Методикой 87 Органы государственной власти (Росприроднадзор): - Согласовывают и устанавливают водоканалам НДС в водный объект; -Выдают водоканалам разрешения на сбросы и устанавливают лимиты (при наличии планов снижения сбросов); -Контролируют качество сбрасываемых водоканалами сточных вод; -Являются администраторами платы водоканалов за НВОС; -Привлекают водоканалы к ответственности за вред, причиненный водному объекту, в соответствии с Методикой 87 Органы государственной власти (Росприроднадзор): - Согласовывают и устанавливают водоканалам НДС в водный объект; -Выдают водоканалам разрешения на сбросы и устанавливают лимиты (при наличии планов снижения сбросов); -Контролируют качество сбрасываемых водоканалами сточных вод; -Являются администраторами платы водоканалов за НВОС; -Привлекают водоканалы к ответственности за вред, причиненный водному объекту, в соответствии с Методикой 87 Таким образом, в действующей системе нормирования абоненты, являющиеся действительными загрязнителями, и государство в лице контролирующих органов никак не взаимодействуют. Отношения и тех, и других строятся исключительно с водоканалом. При этом именно водоканал несет все риски, связанные со сверхнормативными/сверхлимитными сбросами в водный объект

5 5 Система нормирования, предусмотренная 416-ФЗ Абоненты Водоканалам: - устанавливаются нормативы допустимых сбросов (НДС) в водный объект на основании ПДК для водоемов рыбохозяйственного назначения; - выдаются разрешения на сбросы в водный объект, устанавливаются лимиты на сбросы (при наличии плана снижения сбросов). Водоканалы: - вносят плату за негативное воздействие на окружающую среду (НВОС) в бюджет, при этом не учитывается объем и масса веществ, сброшенных нормируемыми абонентами; -несут ответственность за причинение вреда водному объекту за любой сверхнормативный/сверхлимитный сброс в водный объект в соответствии с Методикой 87; -осуществляют контроль за сточными водами абонентов, включая нормируемых. Водоканалам: - устанавливаются нормативы допустимых сбросов (НДС) в водный объект на основании ПДК для водоемов рыбохозяйственного назначения; - выдаются разрешения на сбросы в водный объект, устанавливаются лимиты на сбросы (при наличии плана снижения сбросов). Водоканалы: - вносят плату за негативное воздействие на окружающую среду (НВОС) в бюджет, при этом не учитывается объем и масса веществ, сброшенных нормируемыми абонентами; -несут ответственность за причинение вреда водному объекту за любой сверхнормативный/сверхлимитный сброс в водный объект в соответствии с Методикой 87; -осуществляют контроль за сточными водами абонентов, включая нормируемых. Органы государственной власти (Росприроднадзор): - устанавливают водоканалам и нормируемым абонентам НДС; -выдают водоканалам и нормируемым абонентам разрешения на сбросы и устанавливают лимиты (при наличии планов снижения сбросов); -контролируют качество сбрасываемых водоканалами и нормируемыми абонентами сточных вод; -являются администраторами платы водоканалов и нормируемых абонентов за НВОС; -привлекают водоканалы и нормируемых абонентов к ответственности за вред, причиненный водному объекту, в соответствии с Методикой 87 Органы государственной власти (Росприроднадзор): - устанавливают водоканалам и нормируемым абонентам НДС; -выдают водоканалам и нормируемым абонентам разрешения на сбросы и устанавливают лимиты (при наличии планов снижения сбросов); -контролируют качество сбрасываемых водоканалами и нормируемыми абонентами сточных вод; -являются администраторами платы водоканалов и нормируемых абонентов за НВОС; -привлекают водоканалы и нормируемых абонентов к ответственности за вред, причиненный водному объекту, в соответствии с Методикой 87 Нормируемые абоненты, соответствующие критериям, установленным ПП 230 (так называемые «двухсоткубовые»). Нормируемым абонентам: -устанавливаются НДС и лимиты на сбросы (при наличии планов снижения сбросов) в разрешении на сбросы; Нормируемые абоненты: -вносят в бюджет плату за НВОС; -несут ответственность за вред, причиненный водному объекту; -обязаны установить локальные очистные сооружения Нормируемые абоненты, соответствующие критериям, установленным ПП 230 (так называемые «двухсоткубовые»). Нормируемым абонентам: -устанавливаются НДС и лимиты на сбросы (при наличии планов снижения сбросов) в разрешении на сбросы; Нормируемые абоненты: -вносят в бюджет плату за НВОС; -несут ответственность за вред, причиненный водному объекту; -обязаны установить локальные очистные сооружения Иные абоненты, не относящиеся к нормируемым. Для таких абонентов (кроме населения, ИКУ) устанавливаются нормативы по составу сточных вод, плата за превышение которых вносится водоканалам. Иные абоненты, не относящиеся к нормируемым. Для таких абонентов (кроме населения, ИКУ) устанавливаются нормативы по составу сточных вод, плата за превышение которых вносится водоканалам.

6 6 Новая система нормирования, достоинства и недостатки В то же время, в такой системе нормирования: Сохраняются риски водоканалов по возмещению вреда, причиненного водному объекту в результате сброса специфических веществ с превышением установленных НДС/лимитов на сбросы. В системе нормирования, предусмотренной Федеральным законом «О водоснабжении и водоотведении» по одним и тем же специфическим веществам нормируются как водоканалы, так и его абоненты, отвечающие критериям, установленным ПП 230. В таких условиях, при установлении органами Росприроднадзора превышения НДС/лимитов по специфическим веществам «на хвосте», ответственность за вред водному объекту может быть транслирована нормируемому абоненту, допустившему превышение, лишь в том случае, если в тот же период в отношении такого абонента будет осуществлен отбор проб, подтверждающий несоответствие сточных вод установленным требованиям. Не учитывается, что существенным источником загрязнения могут быть объекты абонентов, объем сточных вод которых менее 200 куб. м в сутки, но которые по составу содержащихся в них загрязняющих веществ могут причинить значительный вред окружающей среде. Внеся незначительные коррективы в систему нормирования, предусмотренную ФЗ «О водоснабжении и водоотведении», можно добиться максимально полной реализации принципа справедливого распределения ответственности за вред окружающей среде. Новая система нормирования, предусмотренная ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» – это попытка справедливого распределения ответственности за вред окружающей среде между водоканалами и действительными загрязнителями в соответствии с принципом «загрязнитель платит».

7 7 Предложения по совершенствованию системы нормирования 1. Нормативы допустимых сбросов, устанавливаемые водоканалам и абонентам, должны быть принципиально разными по содержанию: водоканалы должны нормироваться только по тем загрязняющим веществам, очистку которых они способны производить в силу проектных параметров очистки (загрязняющие вещества антропогенного происхождения – соединения азота и фосфора, ХПК, БПК, взвешенные вещества), абоненты – по загрязняющим веществам, очистку от которых водоканалы не производят или производят «попутно» (металлы, нефтепродукты). 2. Для определения категорий абонентов, которым должны устанавливаться НДС, целесообразно использовать не комбинированный качественно-количественный критерий (производственная деятельность + количество сбрасываемых сточных вод), а исключительно качественный критерий - состав загрязняющих веществ в сточных водах абонента. 3. Корректировка или отмена Методики 87

8 8.-.- Методика 87 - «дамоклов меч» водоканалов позволяет предъявлять в адрес водоканалов миллиардные суммы возмещения вреда, причиненного водному объекту, лишь на основании факта несоблюдения (превышения) нормативов допустимых сбросов (НДС); не предусматривает необходимости доказательства причинно-следственной связи и факта причинения прямого действительного ущерба конкретному водному объекту; взысканные средства на возмещение вреда не имеют целевого использования на восстановление водного объекта; создает параллельную с платой за негативное воздействие систему компенсации вреда, причиненного окружающей среде (двойная имущественная ответственность за одно и то же деяние). В результате экспертизы Методики 87, проведенной Минэкономики России в 2012 году, были выявлены положения необоснованно затрудняющие ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности. На основании этого в августе 2013 года Минюстом России вынесено представление Минприроды России об отмене Методики 87. Однако до настоящего времени Методика 87 является действующей, сохраняя для водоканалов все связанные с ней риски.

9 9 Выводы Внедрению любой новой схемы нормирования в сфере использования и охраны водных объектов должна предшествовать серьезная работа по корректировке подхода к нормированию сбросов в любой водный объект, независимо от его категории и качества исходной воды, на основании ПДК для водоемов рыбохозяйственного назначения. Необходимо уже сейчас начинать внедрение принципов технологического нормирования, а на переходный период применять более мягкие «гигиенические» ПДК. Ни одна система нормирования не может быть успешно реализована в условиях действия в неизменном виде Методики 87. Система нормирования, предусмотренная Федеральным законом «О водоснабжении и водоотведении», направлена на реализацию принципа «загрязнитель платит» и справедливое распределение ответственности за сбросы загрязняющих веществ различных категорий. Небольшая корректировка положений Закона и принятых в его развитие НПА позволит перейти к системе нормирования, максимально стимулирующей охрану окружающей среды со стороны действительных загрязнителей. В условиях продолжающейся дискуссии об «идеальной» системе нормирования важно не забыть об особом статусе водоканала, призванного предотвратить загрязнение окружающей среды, но ограниченного в своих технологических возможностях, и не оставить водоканалы один на один со всеми рисками, которые он не может контролировать, в условиях тарифных ограничений и острой недостаточности инвестиций.

10 10 СПАСИБО ЗА ВНИМАНИЕ!