Минфин России Опыт и проблемы перехода к программным бюджетам БЕГЧИН Николай Аркадьевич начальник Отдела программно-целевых методов бюджетного планирования. - презентация

1 Минфин России Опыт и проблемы перехода к программным бюджетам БЕГЧИН Николай Аркадьевич начальник Отдела программно-целевых методов бюджетного планирования Департамента бюджетной политики

2 М ] ф 2 Процесс внедрения программного подхода 1.Возможность принятия федеральных целевых программ (с 1995 года) или аналогичных программ на региональном и муниципальном уровне: решение приоритетных социально-экономических, оборонных, научно- технических, природоохранных и других важнейших задач как правило межведомственного характера Программы социально-экономического развития. Отраслевые стратегии развития. 2.Концепция реформирования бюджетного процесса в годах: цели, задачи и показатели для всех видов деятельности органов исполнительной власти; ведомственные целевые программы. 3.Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на годы внедрение государственных программ и переход к программному формату федерального бюджета; законодательная основа для программного формата бюджетов бюджетной системы; новая форма управления учреждениями, оказывающими государственные услуги (вместо сметы государственное задание – показатели деятельности учреждений).

3 М ] ф 3 Инструменты программно-целевого планирования Отраслевые стратегии (концепции) ФЦП Нац. проект Карта проекта ОНДП Гос. программа «Увязка» с общей стратегией развития Российской Федерации -/+ +/-++ Цели, задачи, показатели Ответственные исполнители/ соисполнители мероприятий Меры государственного регулирования -/+--++ Бюджетные ассигнования федерального бюджета по кодам бюджетной классификации -+-/+ + Обоснование объемов финансирования --/+- + Оценка расходов из внебюджетных источников, льгот, тарифов и т.п. +/- - + Требования к политике субъектов РФ -/+ - + Охват деятельности Правительства и федерального бюджета н.д

4 М ] ф 4 Нормативно-правовая и методическая база для разработки государственных программ РФ Порядок разработки, реализации и оценки эффективности госпрограмм (постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 г. 588); Методические указания по разработке и реализации госпрограмм (приказ Минэкономразвития России от 20 ноября 2013 г. 690); Перечень государственных программ РФ (распоряжение Правительства РФ от 11 ноября 2010 г р); Аналитическое распределение расходов федерального бюджета по государственным программам (впервые сформировано в 2010 году при подготовке проекта ФЗ о федеральном бюджете на годы). ______________________________________________________ Федеральный закон от 7 мая 2013 г. 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования бюджетного процесса и в отдельные законодательные акты Российской Федерации» («программный» бюджет и бюджетная классификация)

5 М ] ф 5 Новая редакция Бюджетного кодекса – положения по государственным программам Статья 179. Долгосрочные целевые программы Государственные программы Российской Федерации, государственные программы субъекта Российской Федерации, муниципальные программы С момента утверждения закона: 1.ГП (МП), сроки их реализации, порядки разработки и реализации, порядок ежегодной оценки эффективности утверждаются нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования 2.… Государственные программы субъекта РФ (МП), предлагаемые к реализации начиная с очередного финансового года, а также изменения в ранее утвержденные государственные программы субъекта Российской Федерации (муниципальные программы) подлежат утверждению в сроки, установленные законом субъекта (актом представительного органа МО)

6 М ] ф 6 Новая редакция Бюджетного кодекса – положения по государственным программам 3.Объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации ГП (МП) утверждается законом (решением) о бюджете по соответствующей каждой программе целевой статье расходов бюджета в соответствии с нормативным актом, утвердившим программу. 4.ГП (МП) может быть предусмотрено предоставление субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации (местным бюджетам) на реализацию ГП субъекта РФ (МП), направленных на достижение целей, соответствующих ГП. Условия предоставления и методика расчета указанных межбюджетных субсидий устанавливаются соответствующей программой. 5.ГП (МП) подлежат приведению в соответствие с законом (решением) о бюджете не позднее двух трёх месяцев со дня вступления его в силу.

7 М ] ф 7 СТРАТЕГИЯ ДОЛГОСРОЧНОГО РАЗВИТИЯ ГП 1 Нормативно-правовое регулирование - контроль, -лицензирование, -тарифы -налоговые льготы и т.д Цели, конечные результаты ФЦПпГП ФОИВ 1 ФОИВ 2 Отв. исполнитель 1.вытекают из долгосрочной стратегии развития и являются инструментом достижения ее целей; 2.объединяют все инструменты политики (регулирование, бюджетные расходы) по достижению цели; 3.объединяют иные инструменты программно-целевого планирования; 4.включают финансовую оценку всех ресурсов, обеспечивающих достижение соответствующих целей; 5.предъявляют требования ко всем субъектам, оказывающим влияние на реализацию государственной программы. Отв. исполнитель Концепция государственных программ Российской Федерации Государственные программы:

8 М ] ф 8 Модель внедрения государственных программ Концепция долгосрочного развития до 2020 года Долгосрочный прогноз социально- экономического развития Долгосрочная бюджетная стратегия до 2020 года - «потолки» расходов по ГП Отраслевые стратегии Государственные программы Российской Федерации цели, задачи бюджетные ограничения Министерство экономического развития Министерство финансов

9 М ] ф 9 Структура государственной программы соисполнители участники

10 М ] ф 10 Порядок разработки, реализации и оценки эффективности госпрограмм (постановление Правительства РФ от г. 931) Сокращенный формат утверждаемой части государственной программы Общественное обсуждение и предварительное обсуждение на заседаниях общественных советов ответственных исполнителей Парламентский контроль Закрытые сведения приводятся в отдельных приложениях к государственной программе, сама программа – открытая План реализации государственной программы (для контроля на уровне Правительства) и детальный план-график – на 3 года Портал государственных программ: programs.gov.ru

11 М ] ф 11 Методические указания (приказ Минэкономразвития России от г. 690) Утверждаемая часть ГП: 1.Паспорт 2.Паспорта подпрограмм и ФЦП 3.Текстовая часть ГП – 2 раздела 4.Таблицы – приложения к государственной программе – в разрезе подпрограмм по ВЦП и основным мероприятиям: –показатели ГП и пГП; –данные о ВЦП и основных мероприятиях; –Основные меры правового регулирования; –ресурсное обеспечение за счет средств федерального бюджета в разрезе подпрограмм (ФЦП), основных мероприятий (ВЦП). Дополнительные и обосновывающие материалы: –детальный план-график реализации ГП на 3 года + укрупненный план для контроля Правительством на 3 года; –расширенная текстовая часть, в т.ч. по подпрограммам + табличные приложения; –оценка расходов за счет всех источников; –предложения по выделению дополнительных объемов бюджетных ассигнований. В соответствии с бюджетом и «потолками»

12 М ] ф 12 Дополнительные и обосновывающие материалы ˗ характеристика текущего состояния; ˗ прогноз развития соответствующей сферы; ˗ прогноз конечных результатов государственной программы; ˗ обоснование набора подпрограмм и федеральных целевых программ; ˗ описание мер государственного регулирования; ˗ обоснование необходимых финансовых ресурсов; ˗ характеристика соответствующей сферы в субъектах Российской Федерации; ˗ методика оценки эффективности; ˗ прогноз сводных показателей государственных заданий; ˗ обоснование необходимости применения налоговых, таможенных, тарифных, кредитных и иных инструментов; ˗ информация об инвестиционных проектах; ˗ информация об участии государственных корпораций, акционерных обществ с государственным участием, общественных, научных и иных организаций; ˗ сведения о порядке сбора информации и методике расчета показателей; ˗ подпрограммы государственной программы; ˗ иные материалы и приложения.

13 М ] ф 13 Дополнительные изменения в Порядок и Методические указания Возможность внесения изменений в ГП без внесения изменений в акт об утверждении соответствующей ГП: включение основных мероприятий без выделения бюджетных ассигнований; уточнение наименований основных мероприятий. Унификация критериев выделения основных мероприятий ГП РФ. Предлагается обособлять отдельно мероприятия, предусматривающие: обеспечение выполнения функций государственными органами, государственными учреждениями; предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением государственных учреждений) (по каждой субсидии или группе субсидий); осуществление публичных нормативных выплат (по каждой выплате); предоставление межбюджетных трансфертов (по каждому виду межбюджетных трансфертов); осуществление взносов в уставные капиталы открытых акционерных обществ (по каждому взносу или группе взносов) Обязательность представления заключения Росстата о составе целевых индикаторов и их фактических значений

14 М ] ф 14 Возможность корректировки параметров финансового обеспечения реализации государственных программ в течение финансового года В ходе исполнения федерального бюджета показатели финансового обеспечения реализации государственной программы, в том числе ее подпрограмм и основных мероприятий, могут отличаться от показателей, утвержденных в составе государственной программы, в пределах и по основаниям, предусмотренных для внесения изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета (Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации). При подготовке предложений о внесении изменений в сводную бюджетную роспись, предусматривающих уточнение объемов бюджетных ассигнований на реализацию государственных программ ГРБС направляет указанные предложения ответственным исполнителям соответствующих государственных программ. Ответственный исполнитель в течение 3 рабочих дней со дня получения указанного предложения принимает решение о его согласовании или об отклонении. При непредставлении такого решения в указанный срок предложение считается согласованным ответственным исполнителем (постановление Правительства РФ от «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов»)

15 М ] ф 15 Особенности в 2014 году в 2014 году государственные программы подлежат приведению в соответствие с законом о бюджете до 1 мая 2014 года (федеральный закон от 3 февраля 2014 г. 1-ФЗ); представление в Правительство Российской Федерации проектов государственных программ Российской Федерации до 1 апреля 2014 года (протокол заседания Правительства Российской Федерации от 30 января 2014 г. 3); полное отражение в госпрограммах показателей и безусловное выполнение поручений, содержащихся в Указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года (поручение по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию), доклад к 15 апреля 2014 года

16 М ] ф 16 Иерархия целей, задач, подпрограмм и индикаторов Государственная программа / цель (цели) государственной программы подпрограмма 1 цель пГП 1 = задача ГП обеспечивающая подпрограмма подпро- грамма m ФЦП задача ГП 1 задача ГП m задача 1 пГП 1 задача 2 пГП 1 ВЦП гПГ 1 цель ВЦП = задача пГП основное мероприятие 1 пГП 1 основное мероприятие n пГП 1 ЦЕЛЕВАЯ СТАТЬЯ РАСХОДОВ

17 М ] ф 17 Наименование государственной программы Количество подпрограмм Наличие обеспечивающей подпрограммы "Доступная среда" на годы2- Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах 3- Энергоэффективность и развитие энергетики7+ Развитие здравоохранения11+ Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона 12+ Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности 17+ Примеры структуры госпрограмм

18 М ] ф 18 Выбор формата бюджета (действующая редакция) Федеральный бюджет (ст. 205 и 207 Бюджетного кодекса ) Федеральный бюджет (ст. 205 и 207 Бюджетного кодекса ) Программная структура Ведомственная структура + Бюджеты субъектов РФ (местные бюджеты) (ст БК РФ) Бюджеты субъектов РФ (местные бюджеты) (ст БК РФ) Программная структура + Ведомственная структура Функциональная структура + Ведомственная структура Право выбора ИЛИ

19 М ] ф 19 Выбор формата бюджета (с бюджетов на годы) Федеральный бюджет (ст. 205 и 207 БК РФ ) Федеральный бюджет (ст. 205 и 207 БК РФ ) Программная структура Ведомственная структура + Местные бюджеты (ст БК РФ; закон субъекта РФ ) Местные бюджеты (ст БК РФ; закон субъекта РФ ) Программная структура + Ведомственная структура Функциональная структура + Ведомственная структура ИЛИ Бюджеты субъектов РФ (ст БК РФ ) Бюджеты субъектов РФ (ст БК РФ ) Программная структура Ведомственная структура + Право выбора Программная структура Ведомственная структура +

20 М ] ф 20 Гос. Программа/ непрограммная часть Подпрограмма гос. программы (ФЦП)/ непрограммная часть Направление расходов Акт Правительства РФ об утверждении государственной программы Минфин России Программная (непрограммная) составляющая кода целевой статьи устанавливаемая в соответствии со структурой государственной программы Категории, требующие обособления: - ПНО; -субсидии; -аналитика по объектам; - и т.д. Общая логика формирования структуры кода целевой статьи 2014 Приказ Минфина России от 1 июля 2013 г. 65н

21 М ] ф 21 Процедура рассмотрения и утверждения государственных программ с 1 января 2014 года 1. Проект федерального закона о федеральном бюджете представляется в программной структуре. Одновременно с проектом федерального закона в Государственную Думу представляются паспорта государственных программ. 2. Государственная Дума Федерального Собрания рассматривает и утверждает распределение бюджетных ассигнований по государственным программам и по ведомствам. 3. После утверждения федерального закона о федеральном бюджете вносятся изменения в государственные программы. БК РФ (в ред. 104-ФЗ) постановление Правительства РФ от г. 588* * распределение бюджетных ассигнований на реализацию государственных программ (подпрограмм) утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период

22 М ] ф 22 Усиление роли Государственной Думы В настоящее времяПредлагается с 2014 года Проект федерального закона о федеральном бюджете 1 чтение Основные параметры федерального закона о федеральном бюджете = Основные параметры федерального закона о федеральном бюджете 2 чтение Распределение по Разделам/Подразделам/Целевым статьям/Видам расходов (Рассматриваются только основные направления бюджетных ассигнований) Распределение: по целевым статьям/ Группам видов расходов (в программном формате) по разделам и подразделам + Рассматривается структура и плановые показатели деятельности Правительства (паспорта госпрограмм) и формирование проектов изменений в госпрограммы 3 чтение Распределение по ведомствам основных направлений бюджетных ассигнований Распределение по ведомствам основных направлений бюджетных ассигнований в программной структуре Отчет об исполнении федерального бюджета Отчет о кассовом исполнении по основным направлениям бюджетных ассигнований Отчет о кассовом исполнении по основным направлениям бюджетных ассигнований и сводный годовой доклад о ходе реализации и оценке эффективности госпрограмм (достижение целей, решение задач, выполнение показателей)

23 М ] ф 23 Ответственный исполнитель ГП Министерство промышленности и торговли Российской Федерации 5 Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации 4 Министерство финансов Российской Федерации 3 Министерство экономического развития Российской Федерации 3 Министерство регионального развития Российской Федерации 3 Министерство образования и науки Российской Федерации 2 Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации 3 Министерство сельского хозяйства Российской Федерации 2 Министерство здравоохранения Российской Федерации 1 Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока 1 Министерство внутренних дел Российской Федерации 1 Министерство иностранных дел Российской Федерации 1 Министерство культуры Российской Федерации 1 Министерство обороны Российской Федерации 1 Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий 1 Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации 1 Министерство спорта Российской Федерации 1 Министерство транспорта Российской Федерации 1 Министерство энергетики Российской Федерации 1 Министерство юстиции Российской Федерации 1 Госкорпорация «Росатом» 1 Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков 1 Федеральная служба безопасности Российской Федерации 1 Федеральное космическое агентство 1

24 М ] ф 24 Непрограммные направления Судебная система Администрация Президента Аппарат Правительства Государственная Дума Совет Федерации Прокуратура Следственный комитет Счетная палата ГФС

25 М ] ф 25 Утверждены на Утверждены в I квартале 2013 года Доступная среда на годы Информационное общество ( годы) Государственная программа развития сельского хозяйства Развитие атомного энергопромышленного комплекса Развитие фармацевтической и медицинской промышленности Развитие образования Обеспечение качественным жильем и услугами ЖКХ населения России Развитие здравоохранения Социальная поддержка граждан Содействие занятости населения Культура России Развитие науки и технологий Развитие промышленности и повышение её конкурентоспособности Развитие авиационной промышленности Развитие судостроительной промышленности Развитие электронной и радиоэлектронной промышленности Космическая деятельность России Развитие транспортной системы Охрана окружающей среды Развитие лесного хозяйства Развитие Северо-Кавказского федерального округа Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности Противодействие незаконному обороту наркотиков Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах Развитие физической культуры и спорта Экономическое развитие и инновационная экономика Развитие рыбохозяйственного комплекса Развитие внешнеэкономической деятельности Воспроизводство и использование природных ресурсов Энергоэффективность и развитие энергетики Обеспечение государственной безопасности Региональная политика и федеративные отношения Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона Управление федеральным имуществом Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков Внешнеполитическая деятельность Юстиция Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации Перечень государственных программ Особые сроки утверждения: Развитие пенсионной системы Обеспечение обороноспособности страны Новая государственная программа: Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации

26 М ] ф 26 Проблемы формирования проектов государственных программ Российской Федерации и их утверждения 1)отсутствие утвержденных «потолков» расходов на ГП до 2020 года + изменение структуры ФОИВ и уточнение приоритетов соц.-эк. развития; 2)наличие регионального аспекта в каждой ГП и отдельных ГП регионального развития: строительство дороги в ЧР – ГП «Развитие транспортной системы» или ГП «Развитие Северо- Кавказского федерального округа»??? 3)наличие разногласий по принадлежности мероприятий и бюджетных ассигнований: обеспечение деятельности Российской академии медицинских наук – «Развитие здравоохранения» или «Развитие науки и технологий»???

27 М ] ф 27 Проблемы формирования проектов государственных программ Российской Федерации и их утверждения 4)наличие «особых» ГП: «Развитие пенсионной системы», «Обеспечение обороноспособности страны» «Развитие пенсионной системы», «Обеспечение обороноспособности страны»; 5)наличие информации ограниченного доступа, хотя ГП рассматриваются как публичные документы; 6)нечеткая структура ГП; 7)отсутствие описания участия субъектов Российской Федерации, внебюджетных фондов и юр. лиц в реализации ГП: результат ГП РФ носит сложносоставной характер!!! 8)отсутствие должного описания мер государственного регулирования в сфере реализации ГП, налоговых льгот; 9)завышение параметров финансового обеспечения