Директор Департамента бюджетной политики Министерства финансов Российской Федерации А.М.Лавров Конференция «Развитие федерального и регионального законодательства. - презентация

1 Директор Департамента бюджетной политики Министерства финансов Российской Федерации А.М.Лавров Конференция «Развитие федерального и регионального законодательства по межбюджетным отношениям и субнациональным финансам» Москва, декабря 2004 г. Итоги и уроки реализации Программы раз- вития бюджетного федерализма в контексте бюджетной реформы гг.

2 Переход к новой системе МБО Сложившаяся система МБО основа - ежегодные законы о бюджете «три» уровня БС неопределенность расходных обязательств «необеспеченные мандаты» нестабильность разделения доходов низкая формализация трансфертов «мягкие» бюджетные ограничения Новая система МБО (с 2006 г.) основа - законы об органах власти, БК и НК четыре уровня БС разделение расходных обязательств отмена «необеспеченных мандатов» долгосрочное закрепление доходов относительно высокая формализация трансфертов «жесткие» бюджетные ограничения

3 Нужны ли бюджеты на уровне поселений?

4 Разграничение расходных обязательств МСУСФ РФ/СФОрганам МСУ 3б. Делегирование полномочий субъектами РФ МСУРФ Органам МСУ СФРФ Субъектам РФ 3а. Делегирование полномочий Федерацией МСУ РФПолномочий МСУ СФ РФПолномочий СФ 2. Рамочное федеральное регулирование МСУ Органы МСУ СФ Субъекты РФ РФ Федерация 1. Собственные полномочия УстановлениеВведение Исполнению обязательств (осуществле- нию расходов) Финансо- вому обеспечению обязательств Нормативно-правовому регулированию обязательств Полномочия по:

5 Автономия в расходах « Не допускается включение в федеральные законы положений, которыми определяются объем и порядок осуществления расходов из бюджета субъекта РФ, необходимых для исполнения соответствующих полномочий органами госвласти субъекта РФ » Пункт 4 ст ФЗ-95 от «Федеральные законы, законы субъектов РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов» Пункт 2 ст.18 ФЗ-131 от «Расходные обязательства субъектов РФ, муниципальных образований (по вопросам, отнесенным к их ведению), устанавливаются органами госвласти субъектов РФ, органами местного самоуправления самостоятельно» Пункт 2 ст.85 и ст.86 новой редакции Бюджетного кодекса

6 Пункт 2 статьи 153 ФЗ-122 «Вновь устанавливаемые (субъектами РФ и органами МСУ) размеры и условия оплаты труда, выплаты пособий, гарантии и компенсации не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда, пособий, гарантий и компенсаций соответствующим категориям граждан по состоянию на » «При изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.»

7 Региональные налоги Налог на имущество организаций Налог на игорный бизнес Транспортный налог (Налог на прибыль в пределах ставки 4%) Местные налоги Поселения: Налог на имущество физлиц Земельный налог Муниципальные районы: Налог на рекламу Торговый сбор (Единый налог на вмененный доход) + САМООБЛОЖЕНИЕ «Налоговая автономия»

8 Нормативы отчислений от федеральных налогов

9 Структура доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в гг.

10 Основные отличия традиционной и новой схемы выравнивания

11 Общая схема регионального бюджетного законодательства Что должен утвердить субъект РФ законом Норматив отчислений от НДФЛ не ниже 10% Порядок образования и распределения фондов поддержки Порядок образования и распределения фонда компенсаций Порядок образования и распределения районных фондов Что может утвердить субъект РФ законом Единые нормативы отчислений Дополнительные нормативы отчислений от НДФЛ Делегирование полномочий по выравниванию поселений районам Порядок образования и распределения фонда софинансирования и фонда муниципального развития Порядок применения отрицательного трансферта

12 Кассовое обслуживание исполнения бюджетов Кассовое обслуживание - ведение ЕКС Кассовое обслуживание исполнения бюджетов осуществляется Федеральным казначейством (полномочие/обязанность федеральных органов госвласти) Данное полномочие может быть передано по соглашению исполнительным органам государственной власти субъектов РФ при наличии имущества и доходов Местные бюджеты обслуживаются либо федеральным либо (в случае делегирования) региональным казначейством Эти нормы вводятся в действие с 1 января 2006 года Другие услуги (ведение лицевых счетов) - по договору

13 Надо ли что-то менять? Расширить полномочия субъектов РФ по регулированию МБО? Изменить разграничение (школьное образование, ЖКХ)? Ввести новые местные налоги? Изменить нормативы распределения НДФЛ? Снять ограничения на дифференциацию нормативов? Отказаться от выравнивания поселений из районных бюджетов? Отказаться от выравнивания поселений из региональных бюджетов? Снизить критерий отрицательного трансферта? Ввести правила определения объема финпомощи?

14 Доля субнациональных бюджетов в доходах консолидированных бюджетов некоторых федеративных государств (без учета межбюджетных трансфертов), %

15 Российская модель бюджетного федерализма Американская модель (конкурентный федерализм) 1) собственные налоги («один налог - один бюджет») 2) самостоятельность в расходах 3) неприятие «мандатов» 4) слабое выравнивание 5) свобода заимствований 6) возможность «банкротства» Германская модель (кооперативный федерализм) 1) совместные налоги («один налог - три бюджета») 2) совместное регулирование расходов 3) «финансируемые мандаты» 4) сильное выравнивание 5) контроль заимствований 6) помощь кризисным регионам

16 Исходное состояние управления общественными финансами Формальная централизация - неформальная автономия Детальность планирования - аморфность исполнения и отчетности Контроль за соответствием факта плану - несоответствие плана целям и результатам Неопределенность полномочий - неопределенность ответственности Недостаток финансирования - избыток персонала и ресурсов Мягкие бюджетные ограничения - бюджетная рента

17 Логика развития управления общественными финансами Управление затратами ( гг.) сбалансированность бюджета денежное исполнение казначейство целевое использование средств в соответствии с планом методика распределения финансовой помощи Управление резуль- татами ( с 2008 г.) разделение уровней бюджетной системы среднесрочное планирование бюджетирование по целям и результатам реорганизация бюджет-ных учреждений учет и отчетность по международным стандартам

18 «Оптимальная децентрализация» Цель: cоздание полномочных и ответственных администраторов бюджетных средств (АБС - власти, министерства, учреждения) Средство: разграничение полномочий и ресурсов: (реформа межбюджетных отношений) 1) макроуровень: Федерация - субъекты РФ - МСУ (реформа межбюджетных отношений) 2) мезоуровень: Правительство - финансовые органы - министерства (реформа бюджетного процесса) 3) микроуровень: министерства - службы - учреждения (реструктуризация бюджетной сети) Внешние условия: 1) жесткие бюджетные ограничения 2) (квази)конкурентная среда 3) управление бюджетными рисками (стабфонды, ЧС)

19 Второй уровень децентрализации: реформа бюджетного процесса Сложившаяся система годовой бюджет «финансирование расходов» целевое использование - соответствие плану индексация прошлых расходов «регламентированный бюджет» жесткое планирование - мягкое исполнение финансист - (главный) бухгалтер Новая система (с 2007 г.) многолетний финплан (бюджет) действующие и принимаемые обязательства целевое использование - ориентация на результат конкуренция АБС и бюджетных программ «глобальный бюджет» мягкое планирование - жесткое исполнение финансист - финансовый директор (менеджер)

20 Третий уровень децентрализации: реструктуризация бюджетной сети Сложившаяся система несоответствие бюджетной сети полномочиям многоуровневая иерархия и дисперсность сети противоречивость статуса бюджетных учреждений сметное финансирование государство - производитель услуг Новая система (с 2008 г.) отказ от избыточной сети оптимизация структуры сети изменение статуса бюджетных учреждений новые организационно- правовые формы (ОПФ) нормативно-подушевое финансирование и соцзаказ государство - регулятор, организатор и заказчик услуг

21 Циклы бюджетной реформы

22 Матрица бюджетной реформы гг.