Н.Г.Типенко Нормативно-подушевое финансирование. Особенности практической реализации в регионах. 6 июня 2007 г. Тверь. - презентация

1 Н.Г.Типенко Нормативно-подушевое финансирование. Особенности практической реализации в регионах. 6 июня 2007 г. Тверь

2 Центр фискальной политики Законодательная основа применения подушевых нормативов в образовании Проблемы практической реализации нормативного подхода при формировании бюджетов разного уровня Методические рекомендации по определению нормативов выполнения основных общеобразовательных программ Риски уменьшения финансирования при использовании норматива при формировании бюджетов. Методы «адаптации». Перспективы использования нормативного подхода при реформировании региональных/ муниципальных финансов Вопросы, на которых мы остановимся:

3 Центр фискальной политики Цели реформирования финансовых механизмов в области образования Обеспечение равенства доступа к качественному образованию Стимулирование «лучших практик» в области бюджетного планирования и финансирования образования Обеспечение связи финансового бюджетного обеспечения с качеством предоставленной образовательной услуги

4 Центр фискальной политики Законодательная основа применения норматива при разграничении полномочий в области общего образования. 95-ФЗ, статья 26.3.К полномочиям органов государственной власти субъекта РФ отнесено: « обеспечение гарантий прав граждан…. в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта РФ» 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». К вопросам местного значения муниципального района относятся:«организация предоставления …. по основным общеобразовательным программам…»

5 Центр фискальной политики Закон «Об образовании» (ст.41,п.2) Финансирование... муниципальных образовательных образовательных учреждений осуществляется– на основе федеральных нормативов и нормативов субъектов РФ. Данные нормативы определяются по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения в расчете на одного обучающегося, воспитанника, а также на иной основе. ( ст.41.п.4) Нормативы финансирования образовательных учреждений субъекта РФ и муниципальных образовательных учреждений в части, предусмотренной пунктом 6.1. Статьи 29, устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ.

6 Центр фискальной политики Особенности реализации государственных полномочий в области общего образования 131-ФЗ(ст.19,п.6) Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными госполномочиями. Закон субъекта, предусматривающий наделение органов местного самоуправления отдельными госполномочиями должен содержать: Способ ( методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из... бюджета субъекта РФ, включая.... региональные государственные минимальные социальные стандарты...

7 Центр фискальной политики «Принципы реструктуризации бюджетного сектора до 2006г» программа МФ РФ Нормативно-подушевое финансирование подразумевает возмещение расходов организации на оказание стандартизированных услуг по единым нормативам, в том числе в соответствии с утвержденными отраслевыми нормативами финансовых затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг

8 Центр фискальной политики Предоставление субвенций на реализацию основных общеобразовательных программ Субъект РФ Муниципалитеты (районы, городские округа) Финансирование сети Финансирование услуги в соответствии с порядком определения норматива, утвержденном регионом (ст. 85 БК РФ) Финансирование услуги с использованием собственных поправочных коэффициентов (норматив + делегирование полномочий) ст ФЗ

9 Центр фискальной политики Сложившиеся подходы к определению норматива Определение потребностей( максимум) Учет законодательно закрепленных натуральных норм ( оптимум) Определяется возможностями бюджета ( минимум) Определяется как стоимость конституционно- гарантированной бюджетной услуги

10 Центр фискальной политики Различия между сметным и нормативным методами планирования бюджетных средств СМЕТНОЕ Потребности в бюджетных средствах определяются от «достигнутого» Финансируется бюджетное учреждение Учитываются особенности учреждений Цель- исполнение бюджета в соответствии с бюджетной росписью НОРМАТИВНОЕ Потребности определяются исходя из стоимости и объемов бюджетной услуги Финансируется учащийся Учитываются особенности учащихся Цель –финансовое обеспечение образовательной услуги

11 Центр фискальной политики Пути реализации основных общеобразовательных программ в малокомплектных школах Нормативы вне зависимости от численности учащихся (ст.16, 122-ФЗ) Перечень малокомплектных школ Реструктуризация через создание филиальной сети Критерии отнесения школ к малокомплектным Положение о малокомплектной школе Перечень Выведение за рамки нормативного финансирования Финансирование сети Перечень Создание филиальной сети Финансирование услуги Увеличение числа школ с низкой напол- няемостью

12 Центр фискальной политики Показатели наполняемости, используемые для расчета нормативов в общеобразовательных школах

13 Центр фискальной политики Структура норматива Норматив финансирования Норматив выполнения образовательной программы Стандартная образовательная услуга Удорожание стандартной образовательной услуги Норматив по содержанию здания Отопление, электричество, водоснабжение и т.п. Прочие услуги

14 Центр фискальной политики « Методические рекомендации по определению нормативов бюджетного финансирования основных общеобразовательных программ» - представляет модель расчета базовых ( стандартных) нормативов бюджетного финансирования основных общеобразовательных программ, реализуемых в общеобразовательных учреждениях» ( Письмо МОНРФ от 29 июня 2006г. АФ-157/02)

15 Центр фискальной политики Подход к определению финансового норматива Определение бюджетных расходов на реализацию государственного стандарта общего образования исходя из минимальных (конституционно-гарантированных) норм Определение норматива расходов на реализацию государственного стандарта по видам общеобразовательных программ Расчет стоимости бюджетной услуги на учащегося по ступеням обучения Учет специфики образовательных учреждений через систему поправочных коэффициентов

16 Центр фискальной политики Ключевые показатели, влияющие на размер нормативных расходов Число часов по Базисному учебному плану в неделю Учебная нагрузка педагогических работников Наполняемость классов Доля оплаты труда АУП и вспомогательного персонала от общего ФОТ Величина ставки по заработной плате Величина надтарифного фонда

17 Центр фискальной политики Расчетная величина нормативов для городских общеобразовательных школ Архангельской области на 2006 год. Обычные классы Гимназичес кие классы Классы компенсиру ющего развития Классы коррекции 1 ступень обучения 5 115, , , ,17 2 ступень обучения 5 925, , , ,70 3 ступень обучения 6 874, ,82

18 Центр фискальной политики Риски уменьшения финансирования при расчете субвенции с применением подушевого норматива При уменьшении численности учащихся в муниципалитете перевод на норматив способен уменьшить размер субвенции муниципалитету Использование нормативной наполняемости классов (25чел.) вместо фактической уменьшает объем финансовых средств особенно в средних и малых городах Недоучет особенностей более дорогих программ (классы коррекции, гимназические классы) Нормирование одних расходов переводит их в разряд защищенных статей, возможно сокращение финансирования по другим статьям

19 Центр фискальной политики Технология перехода к формированию бюджетов на нормативной основе Расчет бюджета исходя из стоимости минимальной образовательной услуги и удорожающих коэффициентов. Сравнение расчетного бюджета с бюджетными проектировками, рассчитанными традиционным способом. Анализ расхождений по территориям или учреждениям. Выявление причин расхождений. Выработка управленческих решений из возможных вариантов корректировки расходов: Учет условных учащихся. Выравнивание финансирования: определение границ коридора – минимально и максимально допустимые величины нормативов затрат на период адаптации. Учет особенностей сети муниципальных образований через коэффициенты. Разработка плана мероприятий администрации для реализации выбранной цели, включая план обучения.

20 Центр фискальной политики Варианты реализации технологии введения норматива «Радикальный» Перевод учреждений полностью на нормативное финансирование осуществляется «одномоментно» «Взвешенный» Учет существующей дифференциации в удельных расходах на учащегося по учреждениям муниципалитета Период адаптации 1-2 года для приведения расходов конкретных учреждений в соответствие с нормативными расходами

21 Центр фискальной политики «Взвешенный» вариант реализации технологии «Плюсы»: Предпочтительный вариант, так как предполагает более «мягкую» перестройку системы финансового обеспечения и управления отраслью Возможность возникновения конфликтов и противодействия минимальна «Минусы»: Есть вероятность того, что за время реализации технологии директора, которые теряют средства от этой реорганизации, будут лоббировать свои интересы и увеличивать свои бюджеты, что может свести на нет все усилия по оптимизации, выравниванию

22 Центр фискальной политики Методы «адаптации» при переходе к формированию бюджетов на нормативной основе. (Продолжение ) Учет « условных учащихся» или приведенного контингента вместо фактических учащихся при наполняемости классов ниже нормативной. Осуществление коррекции объема субвенции с использованием «диапазона отклонений» Учет особенностей сети образовательных учреждений муниципальных образований с помощью коэффициентов

23 Центр фискальной политики Расходы муниципальных бюджетов на образование. (регионы с низким уровнем бюджетной обеспеченности, 37 регионов ), (руб./чел.) Заработ ная плата на ребенка Коммуна льные услуги на ребенка Услуги по содержа нию имущес тва на ребенка Увеличен ие стоимос ти основны х средств на ребенка Увеличен ие стоимос ти материа льных запасов на ребенка Уровень бюджет ной обеспече нности Среднее Стандартное отклонение Минимум Максимум Коэффициент вариации0,190,350,610,740,430,06

24 Центр фискальной политики Расходы муниципальных бюджетов на образование. Регионы со средним уровнем бюджетной обеспеченности, 33региона, (руб./чел.) Заработн ая плата Коммуна льные услуги Содерж ание имущес тва Стоимос ть основных средств Стоимос ть материа льных запасов Уровень бюджет ной обеспечен ности Среднее Стандартное отклонение Минимум Максимум Коэффициент вариации 0,260,310,710,730,430,09

25 Центр фискальной политики Дифференциация средних расходов на учащегося в Пензе и Нижнем Новгороде Нижний НовгородПенза Средние расходы, руб. в год3847,44200,3 Максимальное значение, руб. в год9138,39775,6 Минимальное значение, руб. в год1530,42690,8 Коэффициент вариации0,230,29

26 Центр фискальной политики Площади классных комнат на одного учащегося и нормы СНИП

27 Центр фискальной политики Число детей на одного занятого Район / городДОУ На- чаль- ные школы Основ ные школы Сред- ние школы Гим- назии и лицеи Ве- чер- ние школы Спец школы и интер наты Дет- ские домаУДО УДО спорт среднее значение стандартное отклонение коэффициент вариации 0,340,430,340,330,220,910,770,300,490,41 минимальное значение максимальное значение

28 Центр фискальной политики Удельные расходы на одного ребенка Район / городДОУ На- чаль- ные школы Основ ные школы Сред- ние школы Гим- назии и лицеи Ве- чер- ние школы Спец школы и интер наты Дет- ские домаУДО УДО спорт среднее значение стандартное отклонение коэффициент вариации0,300,570,470,350,561,490,500,200,700,68 минимальное значение максимальное значение

29 Центр фискальной политики Соотношение затрат на 1 учащегося и среднего балла ( зарплатоемкость 1 балла успеваемости)

30 Центр фискальной политики Расходы по заработной плате на учащегося по районам г.Нижний Новгород ( 2002 год)

31 Центр фискальной политики Поправочные коэффициенты к расчетным нормативам бюджетного финансирования на одного обучающегося в Тюменской области

32 Центр фискальной политики Сложившиеся в регионах подходы к определению норматива для расчета субвенций Определение норматива как усредненных расходов по типу и виду образовательного учреждения ( 30% регионов) Определяется по типовым штатным расписаниям(20% регионов) Определяется как стоимость стандартной бюджетной услуги или стоимость ученико/часа (50% регионов)

33 Центр фискальной политики модель. Норматив определяется на основе базовой стоимости педагогической услуги (руб./ученико-час) Базовая стоимость рассчитывается по формуле (в ред. постановления Правительства Тюменской области от N 29-п) ФОТб х 245 Стп = , (а1 х в1 + а2 х в2 + а3 х в а10 х в10 + а11 х в11) х 365 где A-число обучающихся в классе ( с 1 по 11 класс) B- годовое число часов у учебному плану количество дней в году; количество дней в учебном году; ФОТб - базовая часть фонда оплаты труда педагогических работников, осуществляющих учебный

34 Центр фискальной политики П модель. Норматив определяется на основе штатных расписаний Ta – количество ставок административного персонала (в зависимости от количества классов); Sta – ставка заработной платы административного персонала, соответствующая среднему разряду; Tp – количество ставок педагогического персонала (в зависимости от количества классов); Stp – ставка заработной платы педагогического персонала, соответствующая среднему разряду; Tu – количество ставок учебно-вспомогательного персонала (в зависимости от количества классов); Stu – ставка заработной платы учебно-вспомогательного персонала, соответствующая среднему разряду; To – количество ставок обслуживающего персонала (в зависимости от количества классов); Sto – ставка заработной платы обслуживающего персонала, соответствующая среднему разряду; 1,262 – коэффициент отчислений по единому социальному налогу; 12 – количество месяцев в году; m – количество детей в классе в среднем по школе; c – коэффициент удорожания фонда оплаты труда за работу в сельских учреждениях (25%); К – число классов в образовательном учреждении.

35 Центр фискальной политики Ш модель.Норматив определяется как стоимость образовательного стандарта а – число часов по базисному учебному плану (БУП) при 6-дневной рабочей неделе; d – число часов на ставку (учебная нагрузка педагога в неделю); b – ставка зарплаты педагогов, соответствующая среднему разряду по РТС; 1,02 – коэффициент увеличения фонда оплаты труда, связанного с повышением стажа, квалификационной категории и т.п.; 1,33 – коэффициент увеличения фонда оплаты труда на величину доплат и надбавок из надтарифного фонда; 12 – количество месяцев в году; m – нормативная наполняемость классов, установленная регионом соответствует средним значениям по ступеням обучения отдельно для городских и сельских школ; k – коэффициент увеличения фонда оплаты труда на административно- управленческий, учебно-вспомогательный и обслуживающий персонал; w – коэффициенты удорожания от различных факторов;

36 Центр фискальной политики Предложения по сочетанию нормативного подхода и учета качества услуги при финансировании При формировании бюджета ОУ учет потребности осуществлять по двум составляющим: по нормативу на учащегося (финансирование стандартной образовательной услуги) по результатам, с учетом качества (финансирование по программам за достижение результата) - целевые программы поддержки академических успехов школ (с применением рейтингов школ) - программы поддержки лучших результатов учителей (и /или) школ

37 Центр фискальной политики Модель «многоканального» финансирования Механизм финансирован ия Цель финансированияУсловия реализации НПФФинансируется стандартОбразовательные стандарты, минимальные социальные стандарты ГрантыФинансируются направления деятельности Положения грантовых программах Распред.средств по рейтингам Финансируются достижения Положения о рейтинговании Целевые программы Финансируется программа Положения о целевых программах

38 Центр фискальной политики Типовая структура заработной платы Постоянная часть (вознагражде ние за труд) Окладобеспечивает восстановление способности к труду Компенсационные выплаты Переменная часть (стимулирую щая) Премиистимулирует повышение качества работы Стимулирующие выплаты

39 Центр фискальной политики Модели систем оплаты труда Нормативная система ( Тюменская обл.) Постановление Администрации Тюменской области от пк Основой расчета заработной платы- разряд Основа расчета заработной платы - базовая стоимость педагогической услуги Окладная система (С.-Петербург) Закон Санкт-Петербурга «Об оплате труда работников государственных учреждений, финансируемых за счет средств Санкт-Петербурга»от Основа расчета заработной платы - прожиточный минимум

40 Центр фискальной политики Факторы, влияющие на формирование общего Фот на уровне субъекта РФ 1модель (ЕТС): Число занятых Х ставки по ЕТС П модель(Тюмень): Норматив по оплате труда Х число учащихся Ш модель(С-П): Величина прожиточного минимума Х число работающих Х коэффициенты

41 Центр фискальной политики

42 Центр фискальной политики Заработная плата педагога определяется как сумма оклада, компенсационных и стимулирующих выплат. Об (базовый оклад педагога) =Б (базовая единица) * Кк (коэффициент квалификации) *Кв (коэффициент специфики работы) Размер базовой единицы, принимаемой для расчета базового оклада, устанавливается законом субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год Расчет базовой единицы для формирования фонда оплаты труда осуществляется с использованием установленных субъектом РФ подушевых нормативов.

43 Центр фискальной политики При расчете базовой единицы используются[1]:[1] - величина норматива расходов по заработной плате педагогических работников в i-том муниципальном образовании на реализацию государственного образовательного стандарта общего образования в расчете на одного обучающегося (без учета отчислений по единому социальному налогу, расходов, связанных с повышением квалификации и стажа, надбавок и доплат), - величина коэффициентов удорожания норматива по видам классов (видам общеобразовательных программ), - величина коэффициентов удорожания по ступеням обучения, - величина коэффициентов удорожания в зависимости от месторасположения образовательного учреждения (город / село). [1] См. Методические рекомендации по определению нормативов бюджетного финансирования основных общеобразовательных программ – Письмо МОНРФ от 29 июня 2006 года АФ-157/02 [1]

44 Центр фискальной политики Формула расчета базовой единицы

45 Центр фискальной политики Факторы, влияющие на распределение ФОТ на уровне учреждения 1 модель ( ЕТС): Тарифная и надтарифная часть ЗП П модель(Тюмень): Базовая часть ЗП 70% Стимулирующая часть 30% Ш модель(С-П.): Базовая часть ЗП 90%. Стимулирующая часть 10%

46 Центр фискальной политики Контактная информация Тел.: (495) Факс: (495) Internet: