Опыт стран СНГ по внедрению ОРВ – Российская Федерация (Д.Б. Цыганков, директор Института оценки программ и политик, Москва) Международная конференция. - презентация

1 Опыт стран СНГ по внедрению ОРВ – Российская Федерация (Д.Б. Цыганков, директор Института оценки программ и политик, Москва) Международная конференция «СОВАЗ как инструмент повышения качества регулирования частного сектора. Мировой опыт и перспективы в Узбекистане», Ташкент, 22 июля 2008 г.

2 Трудности перевода англ. - Regulatory impact assessment (RIA) - Оценка (оценивание) или Анализ ? - Регулирующего или Регуляторного ? - Воздействия или Влияния ? … итак, «ОРВ», «АРВ» или «СОВАЗ» ? нем. – Gesetzesfolgenabschätzung (GFA) / Gesetzesevaluation - Оценка последствий законов (нормативно- правовых актов) ? - Оценка результатов правоприменения ?

3 Содержание I.ОРВ – предыстории развития в России / международные импульсы II.ОРВ – предпосылки и точки роста III.ОРВ – основные игроки на российском консалтинговом рынке IV.ОРВ в академическом зеркале V.Мониторинг развития ОРВ в РФ VI.Сценарии развития

4 I. Предыстории развития / импульсы «Технократические» подходы в советском планировании хх гг. XX века (прогнозирование, плановые «индикаторы», эталонное сравнение и т.п.) 90-е гг. – с западными донорами (World Bank, UNICEF, USAID и т.д.) приходит опыт оценивания и распространяется в среде НКО (-> 2000: создание сети оценщиков СНГ International Program Evaluation Network) «Подключение» российских социологов, экономистов и юристов к международной дискуссии – после 2000 г. в вузах появляются уч. дисциплины по оцениванию программ и ОРВ. Два импульса зарубежного влияния – «англосаксонская» (Regulatory impact assessment) и «немецко-швейцарская» (Gesetzesfolgenabschätzung). Бюджетная реформа в РФ (с 2003) – Бюджетирование /управление, ориентированное на результат (БОР) Административная реформа в РФ (с 2004), в т.ч. анализ нормативно-правовых актов на «коррупциогенность»

5 Предпосылки развития ОРВ в России: Кризисы в нормотворчестве (Законодательство о трудовых мигрантах, о дополнительном лекарственном обеспечении льготников, о некоммерческих организациях, новый Уголовно-процессуальный кодекс и т.п.) Существующие механизмы повышения качества принимаемых НПА и реализации политик (анализ НПА на коррупциогенность, проведение публичных консультаций с бизнес-ассоциациями в сфере техрегулирования, публичные слушания в городах при строительстве крупных объектов) Гипотеза - ОРВ может получить развитие в сферах, где: заметна неэффективность прежних менеджеров системы госуправления есть отдельные элементы ОРВ и развивается БОР есть жесткие ограничения (ресурсные, ведомственные) Гипотеза - ОРВ слабее будет развиваться в сферах, где: ярко выражены интересы отдельных групп она может навредить «рентоориентированному» поведению II. ОРВ - предпосылки и точки роста

6 ОРВ и государственные ведомства Фрагментарно, обычно - на основе экспертных опросов ФЭО законопроектов обычно содержит общую фразу об «отсутствии расходов из федерального бюджета» и не предусматривает оценку последствий для государственного бюджета, производителей, потребителей, цен на соответствующую продукцию, социального эффекта и пр. Ведомства не обладают квалифицированными сотрудниками и ориентируются на «своих» консультантов Первый пример – отдел ОРВ Центра сравнительного права Совета Федерации РФ (с 2008) Заявление чиновников Минэкономразвития РФ о создании Рабочей группы по ОРВ (ноябрь 2007) так и осталось на бумаге.

7 I. Бюро экономического анализа / МГУ (Москва): Оценка регулирующего воздействия отдельных положений Концепции развития корпоративного законодательства в России. По заказу Департамента корпоративного управления Минэкономразвития РФ было подготовлено 7 ОРВ в формате, полностью соответствующем «классическому» ( ) Разработка методологии оценки социально-экономических последствий принятия технических регламентов; подготовка финансово-экономических обоснования проектов технических регламентов. Заказчик - Департамент технического регулирования Минпромэнерго РФ. За гг. подготовлены десятки таких ФЭО. ОРВ для докладов по результативности основных направлений деятельности (предложено, но не внедрено). III. ОРВ - основные игроки на российском консалтинговом рынке (1)

8 III. ОРВ - основные игроки на российском консалтинговом рынке (2) II. ИГ «Бизнес-Тезаурус» / Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства ОРВ как элемент дерегулирования экономики (устранение избыточных административных, экономических и организационных барьеров для осуществления предпринимательской деятельности) Реформа технического регулирования (НИРы по заказу Минтопэнерго РФ «Разработка методов оценки регулирующего воздействия при принятии новых и оценке действующих законодательных актов в сфере государственной промышленной политики», 2005) III. Институт экономики переходного периода НИР по заказу Минэкономразвития РФ «Разработка концепции построения системы комплексной оценки влияния мер государственного регулирования на объекты регулирующего воздействия при подготовке проектов нормативно-правовых актов» (2007)

9 III. ОРВ - основные игроки на российском консалтинговом рынке (3) IV. Институт оценки программ и политик Проект "Проведение финансово-экономического обоснования поправок в Налоговый Кодекс РФ (в части отмены обложения НДС услуг по регистрации и защите интеллектуальной собственности)", Проект "Проведение финансово-экономического обоснования изменения способа администрирования средств резерва универсального обслуживания", 2008 (субконтрактор), по заказу Минсвязи РФ. Проект "Проведение финансово-экономического обоснования для стандартов организаций, разрабатываемых в отрасли электроэнергетики", (субконтрактор), по заказу РАО "ЕЭС России V. Аудиторско-консалтинговая компания ФБК Аналитический доклад «Экономические издержки законодательства» (январь 2004)

10 IV. ОРВ в академическом зеркале (1) Публикации: Информационно-аналитические бюллетени БЭА («Оценка регулирующего воздействия и модернизация системы государственного регулирования», «Повышение ответственности директоров и менеджеров» и т.д.) Повышение качества решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности. Оценка регулирующего воздействия. – М.: Бизнес-Тезаурус, Способы оценки эффекта воздействия законотворческих решений в странах Европы // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ, 18(270), Четыре сборника материалов общемосковского коллоквиума по оцениванию. М.: ИОПП, ГУ-ВШЭ, «Доклады о состоянии законодательства в Российской Федерации» (Совет Федерации). В 2007 – отдельный параграф об ОРВ.

11 ОРВ в академическом зеркале (2) Конференции и коллоквиумы: Семинар «Оценка регулирующего воздействия в контексте реформы бюджетного процесса», Ассоциация Менеджеров России (ноябрь 2006). Панель по ОРВ на Международной конференции «Реформы и оценивание программ и политик» международной сети «Оценка программ» (сентябрь 2007 года) Ряд заседаний московского общегородского коллоквиума по оцениванию ( ) Семинар «Перспективы применения оценки регулирующего воздействия в России» (Центр Стратегических Разработок совместно с Всемирным Банком, ноябрь 2007) Семинар «Перспективы внедрения оценки регулирующего воздействия на региональном уровне» (Администрация Краснодарского края и Всемирный банк, май 2008)

12 V. Мониторинг развития ОРВ в России Экспертный опрос: 1 волна (март-апрель 2007 г.), 2 волна (апрель-май 2008 г.). Руководитель проекта – старший эксперт ИОПП Виталий Колегов. Опрошенные эксперты: руководители научно- исследовательских организаций, предлагающие услуги ОРВ и оценки на консалтинговом рынке, профессора ведущих исследовательских университетов, в т.ч. - МГУ и ГУ-ВШЭ, работники федеральных органов исполнительной власти, в т.ч. - Минэкономразвития РФ, Минпромэнерго РФ. Всего 11 интервью в первой волне и 15 интервью во второй волне (все в Москве).

13 Экспертное сообщество Представители органов власти Повышение эффективности управленческих решений на государственном уровне Прогнозирование последствий принимаемых решений Выяснение системного влияния принимаемых решений на смежные отрасли и группы интересов, их обдуманность и взвешенность Повышение инвестиционной привлекательности страны Ответы на вопрос «Почему ОРВ в России необходимо?»

14 Экспертное сообществоПредставители органов власти Политизированность процесса принятия решений Политизированность оценки Ренториентированное поведение Нет инициативы внедрения ОРВ (нет политической воли) Нет формальных оснований для проведения ОРВ Отсутствуют необходимые специалисты и знания по проведению ОРВ Работа госслужащих в режиме «цейтнот» Бюрократизированность системы принятия решений Основные причины: - неразвитость механизма ответственности регулятора перед обществом; - - отсутствие реальной конкуренции на политическом пространстве Ответы на вопрос «Почему ОРВ в России не проводится?»

15 Отношение к оценке как ненаучному знанию Практика инерционного принятия регулирующего решения Низкий уровень политической конкуренции Дефицит в органах власти проектной культуры проведения оценки Дефицит «культуры» работы с социологическими данными Разная заинтересованность в ОРВ Нет необходимой нормативной базы Практика формального написания ФЭО Ограничения развития ОРВ в России

16 Кто должен бы быть заинтересован? Государственные органы власти Оппозиционные партии и движения Профессиональные участники рынка Общество Кто реально заинтересован? Научно- исследовательские организации и университеты Динамика развития ОРВ в России Заинтересованные стороны: весна > весна 2008

17 ОРВ – самостоятельный и полноценный вид оценивания ОРВ сегодня – пограничная ситуация ОРВ – академический дискурс, имитация «действующего субъекта» Сценарий #2 - Решение КС РФ о неконституционности п. 100 Регламента Правительства РФ (2006 г.) - Поправки в Закон о техрегулировании (2007 г.) Сценарий #1 - Бюджетное послание Президента РФ (пп.3,4 и 5) - Два «оценочных» Указа Президента РФ (апрель 2008) VI. Сценарии развития ОРВ в России

18 Предложения, направленные на стимулирование развития ОРВ: формализация ОРВ на уровне сравнения издержек и выгод выбранной альтернативы (сравнение с ситуацией status quo) формализация ОРВ в качестве обязательного элемента в циклах (раундах) принятия решений развитие института широкого публичного обсуждения решений на государственном уровне с параллельным повышением общего уровня образования популяризация оценки Факторы, стимулирующие распространение ОРВ: рост заинтересованности различных сторон неэффективность прежних механизмов – поиск новых показательные примеры успешного проведения ОРВ и/или финансово-экономических обоснований тех. стандартов, регламентов, нормативно- технических требований эффект просачивания научного знания во власть Меры по содействию развитию ОРВ в России

19 «Во многих министерствах хромает работа по экспертизе законопроектов« (Д.А. Медведев, из выступления на конференции, посвященной 15-летию образования арбитражных судов, Москва, апрель 2007) «Каждая новая правовая норма требует детального анализа с точки зрения ее последствий для жизни людей… Считаю, что все законодательные инициативы и проекты других нормативных правовых актов должны проходить публичное обсуждение и общественную экспертизу». (Д.А. Медведев. Из выступления на V Экономическом форуме в Красноярске, февраль 2008) «У нас вся работа над законопроектами построена по- другому… Никогда не было комплексного взгляда, каковы последствия законопроекта». (Д.А. Медведев. Из выступления на встрече с новым составом Общественной палаты РФ, Москва, март 2008) Новая команда – новые окна возможностей?

20 Контактная информация Генеральный директор – Цыганков Д.Б. Адрес в России: , г. Москва, ул. Смольная, 10. Телефон: 7 (499) Веб-сайты: (русская версия) (English version)