Внедрение инструментов оценки регулирующего воздействия в систему государственного управления в российских регионах (на примере Республики Северная Осетия. - презентация

1 Внедрение инструментов оценки регулирующего воздействия в систему государственного управления в российских регионах (на примере Республики Северная Осетия - Алания) Д.Б. Цыганков (Институт оценки программ и политик, Москва) М.В. Прядильников (Московское Представительство Всемирного Банка) VII Международная конференция «Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации», Москва, Факультет государственного управления МГУ им. Ломоносова

2 Ключевые моменты доклада ОРВ – предыстория / международные импульсы ОРВ - развитие в России Разработки на федеральном и региональном уровне Проект Всемирного банка в Республике Северная Осетия - Алания

3 I. Предыстории развития / международные импульсы «Технократические» подходы в советском планировании хх гг. XX века (прогнозирование, плановые «индикаторы», эталонное сравнение и т.п.) 90-е гг. – с западными донорами (World Bank, UNICEF, USAID и т.д.) приходит опыт оценивания и распространяется в среде НКО (-> 2000: создание сети оценщиков СНГ International Program Evaluation Network) «Подключение» российских социологов, экономистов и юристов к международной дискуссии – после 2000 г. в вузах появляются уч. дисциплины по оцениванию программ и ОРВ. Два импульса зарубежного влияния – «англосаксонская» (Regulatory impact assessment) и «немецко-швейцарская» (Gesetzesfolgenabschätzung/Gesetzesevaluation). Бюджетная реформа в РФ (с 2003) – Бюджетирование /управление, ориентированное на результат (БОР) Административная реформа в РФ (с 2004), в т.ч. анализ нормативно-правовых актов на «коррупциогенность»

4 Оценка регулирующего воздействия / анализ регуляторного воздействия, ОРВ, АРВ (англ. Regulatory Impact Assessment (Analysis), RIA) - «…процесс определения проблем и целей регулирования, выбора альтернатив достижения этих целей, - с целью исключения излишнего и необдуманного регулирования, - с использованием научных и поддающихся последующей проверке техник, применяемых на всей имеющейся доступной информации, - с учетом различных мнений, полученных в ходе консультаций, анализа издержек и выгод выбранных альтернатив…» (ОЭСР, 2004). ОРВ – трудности перевода

5 Тренд развития ОРВ Рождается на волне реформы дерегулирования и дебюрократизации в англосаксонских странах ~ 25 лет назад: анализ фокусировался на издержках частного сектора (прежде всего – малого и среднего бизнеса). Интерес эпохи: «меньше регулирования!» За последующие годы подходы и цели ОРВ были расширены: во-1-х, стали рассчитывать не только издержки, но и (по возможности) выгоды; во-2-х, стало ясно, что регулирование ни плохо, ни хорошо само по себе, но в зависимости от целей данной отраслевой политики может быть хуже или лучше – с учетом комплексного воздействия на экономику, социальную сферу и окружающую среду. Интерес эпохи: «больше лучшего регулирования!».

6 «Во многих министерствах хромает работа по экспертизе законопроектов« (Д.А. Медведев, из выступления на конференции, посвященной 15-летию образования арбитражных судов, Москва, апрель 2007) «Каждая новая правовая норма требует детального анализа с точки зрения ее последствий для жизни людей… Считаю, что все законодательные инициативы и проекты других нормативных правовых актов должны проходить публичное обсуждение и общественную экспертизу». (Д.А. Медведев. Из выступления на V Экономическом форуме в Красноярске, февраль 2008) «У нас вся работа над законопроектами построена по- другому… Никогда не было комплексного взгляда, каковы последствия законопроекта». (Д.А. Медведев. Из выступления на встрече с новым составом Общественной палаты РФ, Москва, март 2008) Новая команда – новые окна возможностей?

7 I. Бюро экономического анализа / МГУ (Москва): Оценка регулирующего воздействия отдельных положений Концепции развития корпоративного законодательства в России. По заказу Департамента корпоративного управления Минэкономразвития РФ было подготовлено 7 ОРВ в формате, полностью соответствующем «классическому» ( ) Разработка методологии оценки социально-экономических последствий принятия технических регламентов; подготовка финансово-экономических обоснования проектов технических регламентов. Заказчик - Департамент технического регулирования Минпромэнерго РФ. За гг. подготовлены десятки таких ФЭО. ОРВ для докладов по результативности основных направлений деятельности (предложено, но не внедрено). II. ОРВ - основные игроки на российском консалтинговом рынке (1)

8 II. ОРВ - основные игроки на российском консалтинговом рынке (2) II. ИКЦ «Бизнес-Тезаурус» / Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства ОРВ как элемент дерегулирования экономики (устранение избыточных административных, экономических и организационных барьеров для осуществления предпринимательской деятельности) Реформа технического регулирования (НИРы по заказу Минтопэнерго РФ «Разработка методов оценки регулирующего воздействия при принятии новых и оценке действующих законодательных актов в сфере государственной промышленной политики», 2005) III. Институт экономики переходного периода НИР по заказу Минэкономразвития РФ «Разработка концепции построения системы комплексной оценки влияния мер государственного регулирования на объекты регулирующего воздействия при подготовке проектов нормативно-правовых актов» (2007)

9 II. ОРВ - основные игроки на российском консалтинговом рынке (3) IV. Институт оценки программ и политик Проект "Всемирного банка "Внедрение инструментов оценки регулирующего воздействия в Республике Северная Осетия – Алания» ( ), ключевые конкультанты. Проект "Проведение финансово-экономического обоснования изменения способа администрирования средств резерва универсального обслуживания", 2008 (субконтрактор), по заказу Минсвязи РФ. Проект "Проведение финансово-экономического обоснования для стандартов организаций, разрабатываемых в отрасли электроэнергетики", (субконтрактор), по заказу РАО "ЕЭС России V. Аудиторско-консалтинговая компания ФБК Аналитический доклад «Экономические издержки законодательства» (январь 2004)

10 III. ОРВ в академическом зеркале (1) Публикации: Информационно-аналитические бюллетени БЭА («Оценка регулирующего воздействия и модернизация системы государственного регулирования», «Повышение ответственности директоров и менеджеров» и т.д.) Повышение качества решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности. Оценка регулирующего воздействия. – М.: Бизнес-Тезаурус, Способы оценки эффекта воздействия законотворческих решений в странах Европы // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ, 18(270), Четыре сборника материалов общемосковского коллоквиума по оцениванию. М.: ИОПП, ГУ-ВШЭ, «Доклады о состоянии законодательства в Российской Федерации» (Совет Федерации). В 2007 – отдельный параграф об ОРВ.

11 III. ОРВ в академическом зеркале (2) Конференции и коллоквиумы: Международная конференция «Внедрение оценки регулирующего воздействия в России: роль в законотворчестве, ожидания и практические шаги» (Центр Стратегических Разработок совместно с Всемирным Банком, декабрь 2008) Семинар «Перспективы внедрения оценки регулирующего воздействия на региональном уровне» (Администрация Краснодарского края и Всемирный банк, май 2008) Семинар «Перспективы применения оценки регулирующего воздействия в России» (Центр Стратегических Разработок совместно с Всемирным Банком, ноябрь 2007) Панель по ОРВ на Международной конференции «Реформы и оценивание программ и политик» международной сети «Оценка программ» (сентябрь 2007 года) Семинар «Оценка регулирующего воздействия в контексте реформы бюджетного процесса», Ассоциация Менеджеров России (ноябрь 2006).

12 IV. Российские разработки Федеральный уровень: Институт Гайдара + «Прогноз» (разработана осенью 2007, до сих пор не внедрена) Проекты методики формирования Доклада анализа воздействия государственной политики и Методики и порядка проведения оценки последствий политики, подготовленные в Калмыкии в г. с помощью специалистов Всемирного банка. Опыт администрации г. Тольятти по проведению публичный консультаций в рамках оценки муниципальных социально- экономических программ ( ). Методология оценки административных регламентов в Республике Северная Осетия – Алания (2008). Отрывочные данные из регионов о поручениях разработать методики (напр., Томская область)

13 V. Общая характеристика проекта в Сев. Осетии 1 фаза: ноябрь 2008 – апрель 2009; с 1 июля планируется продление проекта Всембанком. Группа консультантов Всембанка (2 из Москвы + 1 из Владикавказа) Рабочая группа по ОРВ при республиканской комиссии по админ. реформе (под председательством вице-премьера) 1 семинар для заинтересованных лиц + 2 обучающих модуля для госслужащих Основные задачи: Исследование и дополнение существующих подходов Идентификация госорганов для проведения эксперимента Разработка методических указаний и минимального пакета НПА для «запуска»

14 V. Проект в РСО-А. Исследования и результаты Начало декабря 2008: 12 интервью в республиканских госорганах, их расшифровка и получение комментариев К середине января 2009 – анализ существующих процедур, НПА, плана законодательной работы, выбор алгоритма проведения ОРВ. Основная проблема: Минфин – ГПУ – Головной орган по ОРВ К началу марта – разработка прототипа Методических указаний, получение комментариев из республики, согласования набора НПА, необходимых для запуска Основная проблема: финансовые ограничения Конец марта – обучение ответственных госслужащих, отправка документов на согласование 22 мая – республиканское правительство принимает необходимое Постановление

15 V. Проект в РСО-А. Методические рекомендации 20 страниц – для госоргана-разработчика, соответствует Руководствам по ОРВ. Включает типовую форму отчета по ОРВ, возможна интеграция с IT- оболочкой 4 страницы – для Головного органа (де-факто - порядок экспертизы) Госорган, в котором проводится эксперимент: Комитет по развитию предпринимательства и сопровождению инвестиционных проектов РСО-А Головной орган: Управление по вопросам адм. реформы Администрации Президента и Правительства РСО-А Пилот (2 фаза): Региональная целевая программа «Развитие малого и среднего предпринимательства в РСО-Алания на гг.», разработчиком которой является как раз Комитете по развитию предпринимательства и сопровождению инвестиционных проектов. Планы до конца 2009-начала 2010: Создание библиотеки лучших практик Восточной Европы и СНГ Проведение конференции для госслужащих ЮФО по итогам пилота

16 Выводы Примеры внедрения ОРВ не только в странах Восточной Европы, но и ряде стран СНГ (Молдова, Украина, Узбекистан и т.д.) показывают, что данный подход имеет все шансы на приживление в пост-советских странах. ОРВ де-факто не вышло за пределы академического дискурса и пилотных исследований, а также пожеланий отдельных представителей власти «второго эшелона» (советники министров, заместители руководителей департаментов). По-прежнему существует серьезный разрыв между юристами, воспринимающими ОРВ в терминах «более лучшей» юридической техники и мониторинга законодательства, с одной стороны, и экономистами и социологами, выступающими за переход от «нормативного юридического идеализма» к методикам законопроектной работы, основанных на эмпирических исследованиях, - с другой. Наконец, и в России сделан шаг от разговоров к делу, пусть и на региональном уровне. Алгоритм внедрения ОРВ в РСО-А имеет хороший потенциал преодоления вышеуказанных дефицитов и может быть рекомендован его к тиражированию в других регионах страны и учету на федеральном уровне.

17 Контактная информация Цыганков Даниил Борисович – генеральный директор Института оценки программ и политик Тел.: +7 (499) iopp.ru Веб-сайт: Прядильников Михаил Владимирович – координатор по регуляторной реформе и ОРВ Московского представительства Всемирного Банка Тел.: +7 (495) worldbank.org Веб-сайт: