Оценка регулирующего воздействия Федерального закона N 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» Институт анализа предприятий. - презентация

1 Оценка регулирующего воздействия Федерального закона N 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» Институт анализа предприятий и рынков Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» Высшая школа экономики, Москва,

2 Структура ОРВ Проблема, на решение которой направлен Закон, цели Закона, возможность достичь поставленных целей иными методами Группы, затронутые действием Закона Оценка выгод и издержек от применения Закона для отдельных групп и общества в целом Основные положения Закона, приводящие к необоснованным издержкам отдельных групп и общества в целом Рекомендации по изменению Закона

3 Основные выводы Закон: не достигает поставленных целей регулирования; приводит к необоснованным издержкам хозяйствующих субъектов и государственного бюджета; затрудняет ведение предпринимательской деятельности; ограничивает конкуренцию; приводит к потерям общественного благосостояния.

4 Истинная проблема: неэффективность системы закупок в регулируемых отраслях, завышающая издержки и цены для потребителей Цели Закона внутренне противоречивы, не соответствуют решаемой проблеме, могут быть достигнуты другими способами Цели регулирования закона (п.1.ст ФЗ)Достигается ли решение проблемы? Условия для своевременного и полного удовлетворения потребностей юр.лиц в товарах с необходимыми показателями цены, качества и надежности Не доказано, что без специального регулирования компании не могут удовлетворить свои потребности Эффективное расходование денежных средствУ значительной части субъектов регулирования есть стимулы к эффективному расходованию без специального регулирования Гласность и прозрачность закупокНе является самостоятельной целью, а лишь средством обеспечения эффективности Предотвращение коррупции и других злоупотреблений Закон 94-ФЗ не решил проблему коррупции в госзакупках, в Законе 223-ФЗ не предложено никаких специальных механизмов ее предотвращения Развитие добросовестной конкуренцииЗакон снижает стимулы к конкуренции на многих рынках, создает возможности для недобросовестной конкуренции, утрата конкурентоспособности компаний Расширение возможностей участия в закупкахФормализация процедур закупок возлагает дополнительные издержки на поставщиков (по данным ЕС, издержки поставщиков в несколько раз больше издержек организаторов закупок)

5 Основные группы, затронутые Законом Субъекты регулирования Поставщики Покупатели Конкуренты Число субъектов регулирования: тыс. Субъекты крайне неоднородны: -по размеру (годовая выручка от 100 тыс. до 600 млрд.руб); -по отраслям и сферам деятельности; -по объему и структуре закупок; -по наличию/отсутствию рыночных стимулов к снижению издержек - в число субъектов регулирования включены в том числе компании, действующие на конкурентных рынках и теряющие конкурентоспособность вследствие регламентации процедур закупок (дочерние компании естественных монополий и компаний с госучастием, компании с незначительным объемом регулируемых видов деятельности) Число субъектов регулирования: тыс. Субъекты крайне неоднородны: -по размеру (годовая выручка от 100 тыс. до 600 млрд.руб); -по отраслям и сферам деятельности; -по объему и структуре закупок; -по наличию/отсутствию рыночных стимулов к снижению издержек - в число субъектов регулирования включены в том числе компании, действующие на конкурентных рынках и теряющие конкурентоспособность вследствие регламентации процедур закупок (дочерние компании естественных монополий и компаний с госучастием, компании с незначительным объемом регулируемых видов деятельности)

6 Возможные выигрыши от применения Закона (оптимистичная оценка) Общий объем закупок субъектов регулирования: 6-7 трлн.руб. Экономия на цене закупок: – 2% от начальной цены контракта (по данным Росстата); – 5% (оценка Центра развития). Доля в закупках тех субъектов, для которых нет рыночных стимулов к экономии издержек – 70%. Доля затрат на закупаемую продукцию в себестоимости – 40%. Крайне оптимистичное общее возможное снижение издержек всех субъектов регулирования – 3.5% ( млрд.руб.). Оценка общественных выигрышей с учетом эффекта переноса: 0.5% (30-35 млрд. руб.)

7 Количественная оценка издержек субъектов регулирования Разработка Положения о закупках и иной документации тыс. руб. Среднее значение: 150 тыс. руб. Обучение персонала (от 1 до 10 человек) тыс. руб. Среднее значение: 40 тыс. руб. Внедрение IT-системы (для каждой из 500 крупнейших компаний) 168 млн. руб. Издержки введения Закона для отдельной компании (консервативная оценка): Общие издержки по введению Закона: млрд.руб. (1.7%-2.7% от объема закупок) Издержки следования нормам Закона для отдельной компании: Найм дополнительного персонала (от 1 до нескольких десятков чел.) Средняя оценка: рост фонда оплаты труда на 760 тыс. руб. в год Общие издержки следования Закону: млрд.руб. в год (2.1%-5%) Чистые потери для субъектов регулирования: млрд. руб. Чистые потери для субъектов регулирования: млрд. руб.

8 Почему Закон приводит к потерям общественного благосостояния? Включение в состав субъектов регулирования: – компаний, для которых формализация процедур закупок не приведет к дополнительной экономии на издержках, поскольку у них есть рыночные стимулы к сокращению издержек; – организаций, для которых баланс выгод и издержек будет заведомо отрицательным (организации с незначительным объемом регулируемой деятельности, закупок). Содержание требований: неопределенность в трактовке многих положений Закона, избыточная регламентация

9 Высшая школа экономики, Москва, 2012 Дополнительные издержки и риски там, где нет общественных выигрышей фото Неравные условия конкуренции на рынках, где часть продавцов подпадает под действие 223-ФЗ, а часть нет: компании, действующие на конкурентных рынках, оказываются в проигрыше Снижение стимулов входа на регулируемые рынки для новых участников: поставка газа независимыми газодобывающими компаниями; новые участники рынка телекоммуникаций Правила закупки высокотехнологичной и инновационной продукции: либо не реализуемы, либо приведут к потерям в цене или качестве

10 Высшая школа экономики, Москва, 2012 Как изменить баланс выгод и издержек: изменения в 223-ФЗ фото Исключить из числа субъектов регулирования те дочерние общества субъектов естественных монополий, у которых доля поставок материнским компаниям ниже 10% оборота Результат – сохранение равных условий конкуренции Исключить из числа субъектов регулирования компании, действующие на нерегулируемых рынках, или в обороте которых регулируемые виды деятельности составляют не более 10% оборота Результат – сохранение стимулов развития конкуренции в регулируемых секторах Исключить из числа субъектов регулирования компании с незначительным объемом закупок Результат – исключение избыточных затрат Перенести срок вступления в силу Закона для отдельных групп субъектов регулирования Результат – возможность корректировки решений с учетом результатов применения 223-ФЗ

11 Высшая школа экономики, Москва, 2012 Почему именно эти субъекты должны быть исключены из-под действия 223-ФЗ фото Группа субъектовВыигрыши от применения регламентированных правил закупок крайне маловероятны Издержки и риски применения регламентированных правил закупок особенно высоки Дочерние общества субъектов естественных монополий с долей в поставках материнской компании менее 10% Цены не влияют на затраты и уровень тарифов естественных монополий Стимулы к снижению издержек и эффективной организации закупок благодаря конкуренции на рынках Раскрытие информации конкурентам Риск манипулирования заявками Неравные условия конкуренции Ослабление конкуренции Компании, действующие на нерегулируемых рынках, или с долей регулируемых видов деятельности в обороте менее 10% Тарифы ограничены издержками крупнейшей регулируемой компании Распространение регламентированных процедур на весь объем закупок или дополнительные издержки структурного разделения с потерей эффекта масштаба Риск разрыва внутригрупповых связей Резкое снижение стимулов входа на регулируемые рынки Ослабление конкуренции Субъекты с незначительным объемом закупок Очень высокие издержки регламентированных процедур на один рубль стоимости закупки Ослабление конкуренции

12 109074, Россия, Москва, Славянская пл., 4/2 Тел.: (495) , факс: (495) www. iims.hse.ru Институт анализа предприятий и рынков Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» Институт анализа предприятий и рынков Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики»