Центр фискальной политики Совершенствование системы бюджетного планирования: новые подходы и методы управления. Внедрение бюджетирования, ориентированного. - презентация

1 Центр фискальной политики Совершенствование системы бюджетного планирования: новые подходы и методы управления. Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат Лектор: Ковалевский А.Р.

2 Центр фискальной политики Новые задачи власти В связи с проведением реформ возникают новые задачи, ориентированные на достижение следующих результатов: Повышение эффективности работы органов власти в управлении ресурсами Готовность органов власти работать в условиях прозрачности бюджетов и сотрудничества с населением

3 Центр фискальной политики Методы бюджетного планирования и эффективность бюджетных расходов «От достигнутого» - способствует росту неэффективных бюджетных расходов Нормативный - не способствует повышению эффективности бюджетных расходов Ориентированный на достижение определенных результатов – способствует росту эффективности бюджетных расходов

4 Центр фискальной политики В большинстве регионов и муниципальных образований России и других развивающихся стран не проводится мониторинг эффективности бюджетной политики В регионах и муниципалитетах, которые все-таки проводят такие исследования, под эффективностью понимается ревизия и сокращение бюджетных расходов, но не качество услуг, предоставляемых за счет бюджетных средств Большинство администраций имеют весьма смутное представление о том, как обеспечено предоставление услуг в их городе/регионе и как они выглядят с этой точки зрения по сравнению с другими городами/регионами и в глазах населения Отсутствие индикаторов оценки эффективности муниципальных и региональных услуг не позволяет планировать бюджет с учетом результативности расходов, что, в свою очередь, приводит к непрозрачности и субъективности бюджетного планирования Общие проблемы

5 Центр фискальной политики Основные термины Ресурсы Мероприятия Прямой результат (output) – непосредственный результат осуществленных мероприятий Конечный результат (outcome)- отражает цель реализации программы Эффект (effect) – долгосрочные изменения, полученные под влиянием конечных результатов Индикаторы Логическая цепочка

6 Центр фискальной политики Основные термины (продолжение) Результативность бюджетных расходов- показатель, определяющий степень соответствия предоставленной бюджетной услуги установленным стандартам качества (или степень соответствия запланированных и конечных результатов деятельности ) Эффективность бюджетных расходов - показатель, определяющий объем затрат бюджета на предоставление единицы бюджетной услуги установленного качества ( или объем затрат бюджета на достижение единицы конечного результата )

7 Центр фискальной политики Основные термины (примеры)

8 Центр фискальной политики Основные термины (примеры)

9 Центр фискальной политики Совершенствование бюджетной политики: направления реформ Бюджетное послание Президента РФ на 2003 год: «...Необходимо создать систему планирования и мониторинга социально- экономической результативности бюджетных расходов с помощью качественных и количественных индикаторов - как в отношении бюджетов всех уровней, так и в отношении конкретных бюджетополучателей» Концепция государственной бюджетной политики в области расходов: « Основные принципы, на которых должна строиться эффективная бюджетная политика, включают в себя:... ориентацию бюджетных расходов на достижение конечных социально-экономических результатов» Постановление Правительства РФ 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»

10 Центр фискальной политики Планируемые федеральные реформы Бюджетный процесс (распределение лимитов и контроль); бюджетная классификация и учет; усиление роли среднесрочного финансового планирования; внедрение программно-целевых методов бюджетного планирования Проекты документов: ФЗ об изменениях в БК в части регулирования бюджетного процесса Изменения по вопросам разработки, реализации и утверждения федеральных целевых программ Установление порядка разработки, реализации и утверждения ведомственных целевых программ и бюджетных целевых программ

11 Центр фискальной политики Определить цели и задачи деятельности организации (учреждения) - получателя бюджетных средств Разработать процедуру оценки эффективности исполнения услуг и программ (исполнения бюджетных расходов). Разработать систему базовых индикаторов оценки эффективности предоставления муниципальных и региональных услуг Разработать подходы к планированию бюджетных расходов с точки зрения управления, направленного на достижение результата. Для органов МСУ - разработать процедуру вовлечения общественности в бюджетный процесс (для оценки эффективности предоставления услуг и вовлечения граждан в процесс принятия решений). Внедрение процедуры оценки результативности бюджетных расходов

12 Центр фискальной политики Определение миссии, основных целей и задач Определение цели создания организации Определение политических или социальных потребностей, на удовлетворение которых направлена деятельность данной организации Предоставить/произвести (услуги или продукцию), предназначенную для (потребителей услуг) с целью (указать требуемые результаты). Определение одного из ключевых показателей, который обеспечивает измерение степени достижения цели. Улучшить/сократить достижения в предоставлении услуг (количество или в процентном выражении) от Х до У (по направлению к цели) с охватом потребителей услуг (количество).

13 Центр фискальной политики Форма заявки на получение бюджетного финансирования

14 Центр фискальной политики Содержание отчета о ходе предоставления услуг Описание деятельности, целей и задач. Сравнение полученных результатов с планируемыми, набор индикаторов оценки для каждой задачи. Тенденции (за определенный период). Выявление основных изменений за текущий период и их характеристика. Описание мероприятий, которые необходимы для улучшения ситуации.

15 Центр фискальной политики Состав доклада субъекта бюджетного планирования Основные цели и задачи субъекта бюджетного планирования, подведомственных служб и агентств, иных организаций, их увязка с приоритетами государственной политики Исполняемые расходные обязательства в соответствующей сфере деятельности и администрируемые платежи в бюджет Достигнутые в отчетном периоде и планируемые на среднесрочную перспективу количественно измеримые результаты (по целям, задачам и программам), а также ориентированные на их реализацию бюджетные программы Распределение фактических и планируемых бюджетных расходов между целями, задачами и программами Оценка результативности бюджетных расходов, обоснование мер по ее повышению

16 Центр фискальной политики Цели создания системы оценки предоставления услуг (исполнения программ) Завоевание доверия общественности путем обнародования результатов деятельности Правильное составление и обоснование бюджетных заявок Сосредоточение внимания исполнителей на достижении конкретных результатов Облегчение проведения анализа существующих тенденций

17 Центр фискальной политики Цели создания системы оценки предоставления услуг (исполнения программ) Обеспечение принимающих решения специалистов ключевой информацией о ходе предоставлении услуг (исполнения программ) Корректировка исполнения программ

18 Центр фискальной политики Некоторые преимущества и недостатки системы

19 Центр фискальной политики Основные принципы бюджетирования по результатам Планирование расходов по видам расходов заменяется на планирование социально-экономической результативности деятельности Распределение бюджетных средств зависит от достижения показателей социально-экономической результативности Бюджетные средства распределяются по программам Программы формулируются на основе общих целей, задач и приоритетов, согласованных с законодательными органами и населением

20 Центр фискальной политики Основные принципы бюджетирования по результатам (продолжение) Распорядители бюджетных средств свободны в выборе способов достижения поставленных перед ними целей и задач Ответственность распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей за конечный результат усиливается Контроль использования бюджетных средств смещается с внешнего контроля за целевым использованием средств к внутреннему контролю за эффективностью расходов

21 Центр фискальной политики Изменения в бюджетном процессе на этапе планирования расходов Определение миссии организаций Разработка индикаторов результативности и эффективности Определение процедуры сбора и анализа данных Внедрение многолетнего финансового планирования и учета по начислению

22 Центр фискальной политики Изменения в бюджетном процессе на этапе планирования Разработка индикаторов: Отличие конечных и промежуточных результатов Проблемы «промежуточного потребления» Верность выбора индикатора Пример: уровень младенческой смертности практически не зависит от расходов на здравоохранение

23 Центр фискальной политики Изменения в бюджетном процессе на этапе планирования (продолжение) 1.Определение бюджетных лимитов по результатам оценки заявки на получение бюджетного финансирования Содержание заявки (в разрезе целей и программ). описательная информация об организации, ее роли (миссии), целях, задачах, а также о реализуемых программах финансовая информация о доходах и расходах бюджетополучателя за 3 года. Расходные потребности с учетом целей, задач и технологии достижения целей. 2. Согласование проекта бюджета между бюджетополучателями и департаментом финансов облегчается благодаря единому формату бюджетных заявок, детальной информации об обоснованности заявок, видах деятельности, которые будут осуществляться с помощью запрашиваемых средств.

24 Центр фискальной политики Изменения в бюджетном процессе на этапе планирования Изменение процедуры определения лимитов в связи с внедрением среднесрочного финансового планирования Изменение процедуры определения лимитов финансирования в связи с внедрением учета по начислению

25 Центр фискальной политики Необходимость разработки и использования дополнительного вида классификации - программной Отсутствие данных, необходимых для оценки результативности и эффективности программ, на момент составления проекта бюджета Возможные сложности на стадии подготовки бюджета

26 Центр фискальной политики 1. Санкционирование расходов Ассигнования выделяются по укрупненным статьям функциональной классификации (свобода в распоряжении средствами) 2. Финансирование расходов Перенос на следующий год остатков неиспользованных средств Возможность получать «кредиты» в счет ассигнований будущих периодов Отсутствие помесячной и поквартальной росписи 3. Учет произведенных расходов Изменения в бюджетном процессе Исполнение бюджета Контроль исполнения бюджета

27 Центр фискальной политики 1.Отчет об исполнении бюджета -смещение контроля из внешней сферы во внутреннюю (не целевое использование, а результативность и эффективность) 2. Отчет о результатах деятельности 3. Использование нескольких видов оценок оценка управленческих процессов оценка конечного (социального) результата оценка вклада программы в достижение конечного результата анализ Затраты-результаты и анализ затраты- эффективность Изменения в бюджетном процессе Отчет об исполнении бюджета Контроль исполнения бюджета

28 Центр фискальной политики Изменения в бюджетном процессе на этапе исполнения Возможность перемещать средства из программ с меньшей эффективностью и результативностью в программы с большей эффективностью и результативностью

29 Центр фискальной политики Изменения в бюджетном процессе на этапе исполнения и контроля за исполнением Невозможно оценить конечные результаты программы, не учитывая воздействия внешних факторов. Пример: сокращение преступности – это заслуга МВД, Минобразования или следствие общего улучшения ситуации в экономике? Возможность переоценки расходных потребностей вследствие недоучета внешнего воздействия

30 Центр фискальной политики Как результаты анализа используются при подготовке бюджета Если конечный результат не достигнут, это повод для санкций или для увеличения финансирования? Критерии принятия бюджетных решений (выбор между различными конечными результатами и различными способами достижения одного и того же конечного результата)

31 Центр фискальной политики Бюджетный процесс - планируемые изменения на федеральном уровне Формирование института субъектов бюджетного планирования (СБП) Оценка докладов СБП. Распределение 300 млн руб. на основе оценки докладов ( гг) Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов (с 2005 г) Субъекты бюджетного планирования – только определенные министерства, а также службы и агентства, подчиняющиеся напрямую Правительству РФ или президенту, а также судебная власть, Генпрокуратура, Счетная палата, Центризбирком Бюджет «действующих» и «принимаемых» обязательств Формирование бюджетов на 2007 г – на основе поправок в БК (вступят в силу с 1 января 2006)

32 Центр фискальной политики Бюджетный процесс - планируемые изменения на федеральном уровне Перспективный финансовый план – утверждение Действующие обязательства распределяются по СБП на 3 года Лимиты действующих и принимаемых обязательств доводятся Минфином на 3 года Оценка докладов СБП Проект бюджета в 3 чтениях

33 Центр фискальной политики Бюджетная классификация и учет – планируемые изменения Необходимо обеспечить: четкую привязку бюджетных ассигнований к функциям (услугам, видам деятельности) прозрачность деятельности органов власти и администраторов бюджетных средств гибкость учетной политики (программный аспект учета) интеграцию бюджетного учета с учетом в других секторах экономики (для соизмерения эффективности затрат) Задачи переориентация бюджетов на достижение конечных результатов (повышение ответственности администраторов бюджетных средств) приведение структуры функциональной классификации в соответствие с основными функциями государства (прозрачность) согласование бюджетной классификации с международными стандартами

34 Центр фискальной политики Бюджетная классификация и учет – планируемые изменения Приведение в соответствие функциональной и ведомственной классификации 11 разделов функциональной классификации Структура функциональной классификации будет утверждаться на уровне разделов и подразделов, все остальное – «на откуп» регионов и муниципалитетов Капитальные расходы – переходят в экономическую классификацию Госуправление, НИОКР – распределяются по подразделам Экономическая классификация – не более позиций Внедрение учета расходов по начислению

35 Центр фискальной политики ФУНКЦИОНАЛЬНАЯ КЛАССИФИКАЦИЯ РАСХОДОВ БЮДЖЕТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Общегосударственные вопросы Национальная оборона Национальная безопасность и правоохранительная деятельность Национальная экономика Топливо и энергетика Исследование и использование космического пространства Воспроизводство минерально-сырьевой базы Сельское хозяйство и рыболовство Водные ресурсы Лесное хозяйство Транспорт Связь и информатика Жилищно-коммунальное хозяйство Охрана окружающей среды Образование Культура, кинематография, средства массовой информации Здравоохранение и спорт Социальная политика Межбюджетные трансферты

36 Центр фискальной политики Перспективное финансовое планирование В настоящее время не утверждается укрупненный функциональный разрез без ведомственного разреза каждый год заново Произвольное изменение показателей Предлагаемый утверждается возможен, но не обязателен ведомственный разрез - обязателен «скользящая трехлетка» Изменение показателей свыше определенного предела требует обоснований

37 Центр фискальной политики Внедрение программно-целевых методов бюджетного планирования Предоставление ежегодных докладов СБП Совершенствование методологии разработки, реализации и оценки федеральных (региональных, муниципальных) целевых программ Внедрение ведомственных целевых программ Конкурентное распределение части бюджета принимаемых обязательств по результатам оценок Расширение полномочий бюджетополучателей в процессе исполнения бюджета

38 Центр фискальной политики Модернизация существующих целевых программ Нынешние ФЦП: Аморфные цели и ожидаемые результаты Функции не относятся к компетенции федеральных органов власти Несоответствие ассигнований ресурсам Размытая между ведомствами ответственность Фактически- дополнительное сметное финансирование Основные мероприятия Сокращение числа ФЦП Четкие критерии программ: цели, количественные результаты, индикаторы, потребность в ресурсах, описание системы управления Преобразование в ведомственные программы (упрощение планирования, не размытая ответственность) Конкурентные принципы финансирования

39 Центр фискальной политики Неэффективность целевых программ Причины: отсутствие индикаторов социальной результативности реализации программ; несоблюдение сроков и объемов финансирования; отсутствие внебюджетных источников; низкая скоординированность программ друг с другом; неверные критерии оценки (например, эффективность в расчете на рубль затрат); отсутствие конкурсности либо псевдоконкурсность. Результат: разбазаривание бюджетных средств, отсутствие эффекта реализации большинства целевых программ.

40 Центр фискальной политики Пример целевой программы « Развитие судебной системы на гг.» (утверждена постановлением Правительства РФ от 20 ноября 2001 г. 805). Цели и задачи программы в Постановлении сформулированы следующим образом: реализация судебной реформы; повышение эффективности судебной власти в РФ; создание оптимального организационно-правового и материально-технического обеспечения судебной системы в РФ.

41 Центр фискальной политики Пример целевой программы Ожидаемые конечные (социальные) результаты реализации программы: укрепление независимости судей; повышение престижа суда; повышение ответственности судей за осуществление правосудия; последовательная реализация конституционных принципов судопроизводства; развитие материально-технической базы судов и Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации; обеспечение надлежащего финансирования и материально- технического обеспечения судебной власти; создание эффективной информационно-коммуникативной системы судебной власти.

42 Центр фискальной политики Пример целевой программы Результат: «В результате выполнения программных мероприятий предполагается значительно улучшить материально-техническое, кадровое, финансовое обеспечение деятельности судебной системы, создать надлежащие условия для осуществления независимого правосудия в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации и международных договоров Российской Федерации». –Цели и конечные результаты программы не сформулированы в виде количественно измеримых показателей –Не прописана процедура оценки ее социальной и экономической эффективности –Итоги программы оцениваются только с точки зрения судейского сообщества

43 Центр фискальной политики Целевые программы (пример Великобритании) Цели, сформулированные для судебной системы Великобритании в государственном бюджете на гг. Правительство обязуется к 2004 г. улучшить отправление правосудия в сфере уголовного права следующим образом: ПОВЫСИТЬ КАК МИНИМУМ НА 5% ДОЛЮ ПОТЕРПЕВШИХ И СВИДЕТЕЛЕЙ, КОТОРЫЕ СЧИТАЮТ ОТНОШЕНИЕ, ПРОЯВЛЕННОЕ К НИМ ПРЕДСТАВИТЕЛЯМИ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ, «УДОВЛЕТВОРИТЕЛЬНЫМ ИЛИ БОЛЕЕ ЧЕМ УДОВЛЕТВОРИТЕЛЬНЫМ»*; СОКРАТИТЬ ВРЕМЯ С МОМЕНТА ЗАКЛЮЧЕНИЯ ПОД СТРАЖУ ДО МОМЕНТА ВЫНЕСЕНИЯ ПРИГОВОРА (ЛИБО ЗАКРЫТИЯ ДЕЛА): для несовершеннолетних преступников– со 142 до 71 дня к 2002 г., и сохранять этот уровень в дальнейшем;** обеспечить рассмотрение 80% всех дел по преступлениям несовершеннолетних в пределах установленных сроков. * Опрос потерпевших и свидетелей проводится ежегодно независимой социологической компанией. Свидетели и потерпевшие опрашиваются как лично, так и по телефону. ** 142 дня – средний показатель за 1996 г.

44 Центр фискальной политики Особенности функционирования новой системы на местном уровне Ориентация конечных результатов на «потребителя» - население Необходимость выбора целей и задач в соответствие с мнением населения Необходимость выбора способов достижения целей в соответствие с мнением населения Оценка последствий принимаемых бюджетных решений с учетом мнения населения Возможность вовлечения населения в реализацию программ (мониторинг реализации) Оценка результатов программ по результатам выявления мнения населения

45 Центр фискальной политики Участие граждан в бюджетном процессе: информирование или взаимодействие? Способы участия граждан в бюджетном процессе 1.Информирование. 2.Учет мнения представителей общественности. 3.Совместное принятие решений. 4.Делегирование полномочий (партнерство).

46 Центр фискальной политики Информационные задачи общественного участия: Диагностика проблем и потребностей. Пример : что построить – школу или больницу? Выявление возможностей альтернативных решений Пример: в рамках борьбы с преступностью ввести дополнительный налог на содержание милиции или создать добровольную народную дружину? Оценка последствий различных решений Пример : готово ли население платить больше за горячую воду при условии бесперебойного снабжения?

47 Центр фискальной политики Условия успешного внедрения процедуры оценки эффективности Акцент на улучшение, а не поиск виновных. Приоритет в оценке реализации тех услуг и программ, которые непосредственно служат интересам граждан. Разработка индикаторов оценки с учетом интересов всех сторон. Использование информации как для принятия решения, так и отчетности перед населением. Всестороннее обсуждение процедуры по оценке эффективности совместно с поставщиками услуг, обучение сотрудников администрации.