Актуальные вопросы управления документацией в Российской Федерации М.В. Ларин Директор ВНИИДАД, докт.ист.наук, профессор 2012

2 Значение документов в жизни общества экономическое правовое социальное антикоррупционное организационно-техническое культурно-историческое

3 Реформирование управления государством в современных условиях вызывает необходимость масштабной переработки накопленной нормативной правовой и методической базы управления документацией.

4 На базе: Концепции электронного правительства, Стратегии развития информационного общества в РФ, международных соглашений и стандартов в области информационного обмена, положений стандарта ISO «Информация и документация. Управление документацией»

5 «Об информации, информационных технологиях и о защите информации от ФЗ; «Об электронной подписи» от ФЗ; «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от ФЗ; «О персональных данных» от ФЗ; Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» (2004 г).

Нормативно-правовая база УД пополнилась Федеральным законом от г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг". В этом законе четко обозначена позиция государства на внедрение так называемого «электронного правительства». 6

Одновременно был принят ФЗ N 227-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг". Этот закон существенно расширил сферу применения электронных документов. Всего изменения коснулись 26 законов, например, таких как «Об архивном деле в Российской Федерации» 7

Постановлением Правительства Российской Федерации от г. 477 утверждены Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти (с изменениями 2011 г.)

Правила устанавливают единый порядок делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти, то есть определяют принципы и правила делопроизводства, которые являются общими для всех федеральных органов исполнительной власти.

Они должны соблюдаться во всех федеральных органах исполнительной власти, независимо от типа (федеральное министерство, федеральная служба, федеральное агентство), характера деятельности, структуры и других особенностей.

Распоряжением Правительства РФ 632 р от одобрена Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства 11

12 К приоритетным направлениям государственной политики отнесено: создание единой инфраструктуры обеспечения юридически значимого электронного взаимодействия; развитие защищенной межведомственной системы электронного документооборота; формирование необходимой нормативной правовой базы формирования электронного правительства.

В целях внедрения системы межведомственного электронного документооборота (МЭДО) Правительство РФ 22 сентября 2009 утвердило Положение о системе межведомственного электронного документооборота.

Положение о системе межведомственного электронного документооборота (МЭДО) является нормативной основой для создания единой инфраструктуры обеспечения юридически значимого электронного взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления

8 сентября 2010 г. Правительство РФ приняло постановление 697 «О единой системе межведомственного информационного взаимодействия». Согласно постановлению, Минсвязи РФ должно обеспечить введение единой системы межведомственного электронного взаимодействия

Руководством страны поставлена задача по переходу на безбумажный документооборот. Какова степень нашей готовности к такому переходу?

17 Функции по управлению документацией децентрализованы и рассредоточены между отдельными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации

18 Федеральная архивная служба России Федеральное архивное агентство Положение о Федеральной архивной службе России от 28 декабря 1998 г Положение о федеральном архивном агентстве «…развитие и совершенствование совместно с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации архивного дела и делопроизводства, в том числе государственной системы делопроизводства и унифицированных систем документации». «…согласование перечней документов со сроками их хранения» «…согласование примерных номенклатур дел, инструкций по делопроизводству федеральных органов исполнительной власти»

19 При сложившейся ситуации ни один Федеральный орган исполнительной власти не отвечает за разработку нормативных правовых актов, правил и инструкции в сфере ДОУ в полном объеме

20 Нарушена координация ведения унифицированных систем документации. Из 16 унифицированных систем действуют лишь 8.

21 ВНИИДАД проводит ежегодный мониторинг документооборота в федеральных органах исполнительной власти.

22 Увеличение объема документооборота в федеральных органах исполнительной власти (по данным анкетирования) В федеральных органах исполнительной власти увеличение объемов документооборота в период с 2005 по 2006 годы составило 0,4 млн документов или 17% в год % +20%

В период годов увеличение объемов документооборота в среднем составило около 15%. 23

24 Тенденция к увеличению количества документов сохраняется в большинстве ФОИВ. Снижение объемов документооборота за исследуемый период ( годы) происходило в отдельные годы только в шести ФОИВ. В федеральных министерствах отмечается устойчивый рост документооборота.

25 Сужение задач и функций служб документационного обеспечения управления до проблем технологии обработки документов Они не занимаются вопросами: организационно-методического руководства документационным обеспечением; регламентации и нормирования труда; координации и контроля работы с документами; унификации, стандартизации и классификации документов и процессов документационного обеспечения

26 Федеральные органы исполнительной власти используют более 20 типов СЭД. Например, БОСС - РЕФЕРЕНТ 6 ведомств (2 службы, 4 агентства) АСД «ДЕЛО» 5 ведомств (1 министерство, 3 службы, 1 агентство) СДО «Docsvision» 4 ведомства (2 министерства, 2 агентства) АИС на базе Lotus Domino 4 ведомства (1 служба, 3 агентства) ИС «Делопроизводство» 1 ведомство (1 служба) АСД «Landocs» 1 ведомство (1 служба)

Применяют: СЭД - 95% федеральных органов исполнительной власти, ЭЦП - 1,5% федеральных органов исполнительной власти. 27

28 Решение вышеназванных проблем - в выработке единой государственной политики в сфере документационного обеспечения управления, в том числе за счет разработки и внедрения Единой системы электронного документооборота

29 Основные задачи государства в сфере управления документами : определение уполномоченного федерального органа исполнительной власти, отвечающего за координацию работ в этой области; разработка концепции документационного обеспечения и управления документацией в органах государственной власти Российской Федерации; совершенствование и разработка нормативной базы управления документацией в Российской Федерации, в т.ч. с применением информационных технологий, электронных документов, электронного документооборота;

30 Основные задачи, решаемые в сфере документационного обеспечения управления: обеспечение интересов граждан государства и общества на основе законности и открытости документальных фондов, создания электронного правительства; установление на общегосударственном уровне единых принципов организации, унификации и стандартизации документации, служб и технологий управления документацией; проведение оптимизации документационного обеспечения государственных органов управления, при сокращении числа форм, видов и количества документов, объемов работ с документами и стоимости их отбора, хранения и использования;

31 Основные задачи, решаемые в сфере документационного обеспечения управления: организация независимой научно-экспертной деятельности осуществление мониторинга и контроля за соблюдением правил и норм межведомственного документооборота, за процессами документообразования и объемами документооборота; обеспечение сохранности документов как основы обеспечения жизнедеятельности всех структур общества, формирования исторической памяти и национального достояния страны;

32 Основные задачи, решаемые в сфере документационного обеспечения управления: организация научных исследований и научно- методической работы в области документационного обеспечения, в особенности, электронных документов и электронного документооборота; осуществление профессиональной подготовки и повышение квалификации специалистов в области документационного обеспечения управления. СПАСИБО ЗА ВНИМАНИЕ

Работа с электронными документами

34 С развитием компьютерной техники и коммуникационных информационных сетей открылась возможность обмена документированной информацией без использования бумаги, т.е. в электронно-цифровой форме. Появился новый тип документации, которую необходимо хранить как в процессе делопроизводства, так и в архивах.

35 Некоторая часть электронных документов (ЭД) требует долговременного (постоянного) хранения. Следовательно, необходимо создание прочной нормативно- методической базы работы с электронными документами в делопроизводстве и архивах. Эта база в настоящее время недостаточна и несовершенна.

36 Рассмотрим Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» (2004 г). В этом законе в ст.5 «Состав Архивного фонда Российской Федерации» указывается, что в Архивный фонд входят архивные документы независимо от вида носителя, в том числе электронные документы.

37 В законе нет определения электронного документа, нет и четких правовых норм работы с электронными документами. То есть, признавая сам факт существования электронных документов, их равноправие по отношению к документам традиционного типа, российский архивный закон не содержит положений, которыми необходимо руководствоваться архивистам в работе с ЭД. Аналогичная картина характерна для законодательства в целом.

38 Законодательные и иные правовые нормативные акты РФ пока лишь в общих чертах регулируют вопросы применения электронных документов в управленческой деятельности. Фрагментарный характер законодательного регулирования электронных документов затрудняет их комплексное применение во всех сферах жизни общества и государства и не позволяет в полной мере использовать их преимущества перед бумажными документами.

39 Внедрение новых информационных технологий в работу органов государственного управления, а значит, поддержка электронного документооборота, обеспечивается рядом правительственных программ и решений. На протяжении нескольких последних лет в стране выполняется Федеральная целевая программа «Электронная Россия», которая финансируется из государственного бюджета.

40 Данная программа включает в себя ряд направлений, существенным образом затрагивающим сферу управления документами, в том числе: обеспечение открытости в деятельности органов государственной власти (электронное правительство), общедоступность государственных информационных ресурсов, содействие развитию независимых средств массовой информации, разработка и внедрение систем электронной торговли, внедрение электронного документооборота

41 Данная программа в своем содержании опирается на Концепцию информатизации государственного управления, утвержденную Правительством России.

42 Правительственная концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти предусматривает принятие федерального закона об электронном документообороте, который обеспечил бы согласованный обмен электронными документами между органами управления.

43 Постепенно выстраивается логическая цепочка нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы более широкого применения электронных документов в практике управления.

44 Во исполнение закона об информации (2006), правительством РФ был принят план подготовки проектов актов, необходимых для его реализации. Разработаны и утверждены правительством «Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти»

45 Указанные правила определяют электронный документ как равнозначный документу на бумажном носителе, если при документировании соблюдается установленный порядок его оформления. Таким образом, впервые в истории российского документоведения и архивного дела наблюдается попытка придать электронному документу официальный правовой статус.

46 Проблемы термина «Электронные документы» классификация электронных документов; специфика электронных документов; подлинность электронных документов; придание им юридической силы; изучение опыта работы с электронными документами в различных организациях; выработка и нормативное закрепление требований и методических рекомендаций по работе с электронными документами

47 В дополнение к рассмотренным выше нормативно-методическим документам ВНИИДАД в рамках Федеральной целевой программы «Электронная Россия» в последнее время разработал проекты:

48 методические рекомендации по работе с электронными документами в делопроизводстве и архивах государственных организаций методические рекомендации государственным архивам по организации постоянного (долговременного) хранения электронных документов.

49 Данные методические рекомендации учитывают и развивают положения «Правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской Академии наук», утвержденных приказом Минкультуры РФ от , а также «Основных правил работы архивов организаций» (2002 г).

50 Оба методических документа являются первыми подобного рода пособиями для архивов организаций и государственных архивов по выполнению и документированию работы с электронными документами, в частности, в процессах проведения экспертизы ценности, комплектования, учета, обеспечения сохранности и использования электронных документов. Они могут быть использованы в качестве дополнительного инструмента в практике работы с электронными документами.

51 Параллельно с методическими рекомендациями разработан проект «Перечня типовых управленческих документов, создаваемых и образующихся в федеральных органах исполнительной власти в электронно- цифровой форме с указанием сроков хранения». Этот Перечень важен для проведения экспертизы ценности электронных документов.

52 Данным проектам методических документов предстоит в ближайший период пройти экспериментальное внедрение с последующей доработкой по результатам апробаций.

53 При подготовке вышеназванных документов проявились проблемы, которые значительно осложняют воплощение методических рекомендаций в практическую деятельность.

54 По-прежнему не решен вопрос о том, что же такое электронный документ. Представляется, что в современных условиях речь может идти лишь о замене традиционных бумажных документов их электронными аналогами. Именно такие документы должны включаться в делопроизводственные номенклатуры дел и документов и затем передаваться в архивы.

55 При этом должен соблюдаться методологический подход теории трех документальных массивов (ТДМ) организаций в соответствии с их архивной ценностью.

56 Остается открытым вопрос о судьбе новых современных информационных ресурсов: баз данных, электронных реестров, veb- документов, оцифрованных копий традиционных документов и т.д. Необходимо более глубоко изучить характеристики данных информационных ресурсов с точки зрения соответствия их как объектов архивного хранения требованиям теории и практики архивного дела.

57 Только после серьезного научного осмысления можно будет давать рекомендации по архивному хранению этих современных источников информации. ВНИИДАД начал изучение баз данных как объектов архивного хранения. Но мы сейчас находимся лишь в начале пути.

58 В представленных проектах методических рекомендаций не до конца решен вопрос об электронной подписи. Очевидно, что поступление в госархивы документов с электронной подписью значительно осложняет деятельность архивов. Необходимо предусмотреть возможность снятия электронной подписи с документов при их передаче на постоянное (долговременное) хранение. Как это делается, например, в ФРГ.

59 Не решена проблема форматов электронных документов, в которых необходимо: передавать документы на хранение; создавать страховой фонд документов; фонд пользования электронных документов.

60 Сегодня предлагается передавать в госархивы электронные документы в том формате, который устанавливает архив, лучше всего в рекомендованном МСА формате PDF–A. Более того, такая передача должна осуществляться только лишь на физическом и обособленном твердом носителе (оптическом диске), без использования информационно- коммуникационных сетей.

61 Дискуссионными остаются пока вопросы о видовом составе электронных документов, соотношении единиц учета и хранения, о необходимости введения новых учетных форм для электронных документов и другие чисто методические вопросы делопроизводства и архивного дела, решение которых нуждается в использовании накопленного международного опыта и опыта передовых архивов по информатизации их деятельности.

Выводы Учитывая устойчивую тенденцию увеличения объемов документооборота, считаем необходимым развивать нормативную базу ДОУ в следующих направлениях: 1. Определение условий, при которых документы в органах государственной власти и органах местного самоуправления могут создаваться и обращаться только в электронной форме, то есть без первоначального создания документа на бумажном носителе; 62

Выводы 2. Регламентация правил применения электронной подписи или иных способов подтверждения действий с электронными документами на всех этапах их жизненного цикла, включая электронное рассмотрение, электронное согласование, подписание, утверждение документов, а также передачи на хранение в архив. 63

Выводы 3. Регламентация правил хранения электронных документов в делопроизводстве и в архивах организаций. 64

65 Благодарю за внимание