Децентрализация: возможности и риски. Н. Зубаревич МГУ-НИСП

Понятия и история Децентрализация – это передача полномочий и финансовых ресурсов из центра на уровень регионов и муниципалитетов Дерегулирование – менее жесткие нормы и правила, задаваемые на федеральном уровне (Сан ПиНы, целевые субсидии и др.) Возможно ли это? Опыт 1990-х - децентрализация в условиях резкого ослабления федеральной власти Предыдущие попытки 2000-х (в т.ч. комиссии Козака/Хлопонина) – результат близок к нулю, за исключением сбрасывания на регионы социальных обязательств (монетизация льгот-2005, зарплаты бюджетников--2012) и плохо финансируемых контрольных функций (Лесной кодекс-2007)

Новый этап - стагнация 2013 г. и выборы: влияние на регионы Сокращение пром. производства в 30% регионов, инвестиций – в 50% регионов, дефицит бюджета – в 60% регионов (данные за янв.-июль 2013 г.). В 11 регионах дефицит бюджета составил 10-20% всех доходов (Новосибирская обл. – 1%). Снижение доходов бюджетов регионов на 2% (Новосибирская обл. – рост на 2%), налога на прибыль – на 20%, трансфертов из федерального бюджета – на 15% (Новосибирская обл. – снижение на 23%). Регионам не хватает финансовых ресурсов на повышение зарплат бюджетникам. Долг – 25% собственных доходов бюджетов регионов (Новосибирская обл. – 28%). Секвестр федерального бюджета приведет в дальнейшему сокращение трансфертов. Выборы – драйвер децентрализации, даже с жесткими фильтрами (вырастет легитимность глав регионов). Все только начинается…

Возможности и риски Бюджетная система: возможна ли децентрализация и какая? Дееспособность региональных элит? Человеческий капитал: возможна ли модернизация при децентрализации ? Развитие городов при денцентрализации? Крупный бизнес: способен ли он "связать" страну?

Доля налогов, поступающих в бюджет региона, от всех собранных налогов в янв.-июле 2013 г., %

Налоги в федеральный бюджет: НДПИ и НДС. Кто "кормильцы"? Доля в поступлениях налогов в федеральный бюджет, %

Душевые расходы бюджета региона в 2012 г., в т.ч. с корректировкой на ИБР Москва НАО С-Пб ЯНАО ХМАО Тюменск Татарстан Чечня Сахалин

Какие доходы можно добавить бюджетам регионов? Структура доходов бюджетов регионов, %

Трансферты бюджетам регионов: только четверть по прозрачной формуле млрд. руб % % %млрд. руб % безвозмездные поступления, всего дотации, всего в т.ч. на выравнивание бюджетной обеспеченности на сбалансированность субсидии субвенции иные межбюджетные трансферты прочие безвозмездные поступления от госкорпорации Фонд содействия реформ..ЖКХ

Кому и как помогает федеральный бюджет? Структура трансфертов, %

Разные приоритеты политики регионов Структура расходов бюджета регионов, %

Какие регионы пытаются развиваться? Доля расходов бюджетов на нац.экономику, % Белгородская Тюменская Татарстан Калининградс Сахалин Якутия Чукотка

На чем они экономят? Доля расходов на соц.политику,%

Дефицит/профицит, в % от всех расходов бюджета региона в 2012 г. В 2013 г. – дефицит в 60% регионов Новосибирская обл. – дефицит -1%

Отношение долга региона к собственным доходам конс.бюджета на 1 авг г., %

Кто выигрывает от децентрализации? Население в экономическом пространстве Доля населения РФ (%), проживающего в регионах с разным уровнем душевого ВРП (с корректировкой. на ценовые различия) Душевой ВРП к среднему по РФ лидерыаутсайдеры "середняки"

Региональное неравенство: индекс Джини Сокращение региональных различий. Факторы - перераспределение нефтегазовой ренты и кризис. При децентрализации перераспределение сокращается

Сверхцентрализация управления Соотношение чиновников региональных органов власти и федеральных структур в регионах

Качество региональных элит Что есть? Рейтинги сомнительны Смотрите, как власти регионов получают и тратят бюджетные деньги, это более точная оценка В регионах – рискуют и выигрывают. Чемпион – Татарстан. Большинство – "не орлы", качество региональных властей ухудшилось. Что будет? Выборы и смена региональных властей Приход во власть экономических элит – сильная группа интересов, нет других профессионалов - управленцев Срощенность власти и бизнеса в регионах – неизбежный этап

Человеческий капитал Быстрый рост маловероятен (система образования деградирует) Инертность и стратегии персонального выживания Рост доли чиновников в средних классах (НИСП) Молодежь: постимперский синдром, потребность в сильном лидере Сокращение численности молодежи в 2010-х (возрастная пирамида) Эмиграция (утечка мозгов) Высокая концентрация населения с "европейскими" ценностями только в Москве, меньше в С.-Петербурге, Екатеринбурге, Новосибирске Низовая самоорганизация – только в крупнейших городах Миграции в крупные города

Человеческий капитал: мобильность при децентрализации вряд ли вырастет Регионы притока мигрантов

Двухшаговая децентрализация Центр регионы Регионы муниципалитеты От децентрализации выигрывают сильные регионы и крупные города Но они в России разные…

Большие города: возрастная структура Различия только "по краям" – от самой молодой (Север и Сев.Кавказ) до самой старой (ЦФО, СЗФО)

Образование есть, мотиваций мало Структура городского населения регионов по уровню образования (на 1000 населения)

Большие города: душевые инвестиции Лидеры - города "больших проектов" и базовых активов крупного бизнеса. Не получают инвестиций центры слаборазвитых и депрессивных регионов, города обрабатывающей промышленности. Душевые инвестиции в 2011 г., тыс. руб. на чел. Сочи, Краснодар, Владивосток, Казань, Нижнекамск, Сургут, Липецк, Калуга Махачкала, Владикавказ, Нальчик, Иваново, Кострома, Бийск, Армавир, Шахты, Стерлитамак, Прокопьевск

Сервисная экономика – лидируют столичные агломерации, Краснодар и Екатеринбург Душевой оборот розничной торговли в 2011 г., тыс.руб./чел.

Ввод жилья: население выбирает Подмосковье и Юг. Непривлекательны для жизни промышленные нестоличные города и Север Балашиха, Люберцы, Подольск, Красногорск, Щелково, Жележнодорожн, Ставрополь, Краснодар Комс.-на-Амуре, Ухта, Мурманск, Березники, Каменск-Уральский, Рубцовск, Дзержинск, Новомосковск

Развитие больших городов ускорится при децентрализации? ДА Региональные центры Города нефтегазовых регионов и другие базовые города крупного бизнеса – если позволит региональная власть НЕТ Нестоличные и менее крупные города обрабатывающей промышленности Средние и малые города-райцентры Человеческий фактор – качество власти!

"Скрепы": влияние крупного бизнеса Предприятия многих холдингов и крупных компаний – в регионах Единая система управления и связанные технологии Финансовые ресурсы Умение договариваться (с губернаторами) Желание сохранить бизнес – сильная мотивация Попытки обеспечить себе преференции в наиболее важных для бизнеса регионах и городах Возврат влияния бизнеса на выборы губернаторов и мэров Продвижение своих людей во власть Второй раз на те же грабли

Преимущества и издержки децентрализации Преимущества Выигрывают регионы и города с конкурентными преимуществами, они ускоряют экономический рост всей страны Рост конкуренции регионов и городов за ресурсы (человеческий капитал, инвестиции) заставляет улучшать институты Регионы влияют на федеральную политику пространственного развития, адаптируя к своим нуждам (меньше сверхзатратных "больших проектов") Издержки Рост неравенства регионов (меньше ресурсов для выравнивания) Мозаичность режимов: "ханства" и "феодальные княжества" с отсталыми институтами Усиление административ- ного предпринимательства (сращивания региональной власти и бизнеса) при отсутствии контроля снизу Труднее проводить федеральную политику пространственного развития, нужно механизмы согласования интересов

Что нужно делать (Стратегия 2020): дерегулирование, децентрализация, траспарентность сверху и контроль снизу! Институциональные: Двухуровневая децентрализация: центр - регионы – муниципалитеты Контроль снизу: честные выборы мэров и губернаторов Передача полномочий с финансовыми ресурсами Дерегулирование (Сан ПиНы, отчетность) Финансовые – новых доходных источников мало (децентрализация НДС и НДПИ усилит неравенство), важнее "правила игры". Какие? Дотации на выравнива- ние (формула) – не менее 50% объема трансфертов Широкоцелевая субсидия Снижение планки "выравнивания" – до 80% от средней по РФ Что делать – понятно, но мотивации нет