Возможности и риски децентрализации: экономические и институциональные факторы. Н. Зубаревич МГУ-НИСП

Российский маятник сверхцентрализациядецентрализация

Понятия и постсоветская история Децентрализация – это передача полномочий и финансовых ресурсов из центра на уровень регионов и муниципалитетов Дерегулирование – менее жесткие нормы и правила, задаваемые на федеральном уровне (СанПиНы, целевые субсидии и др.) Возможно ли это? Опыт 1990-х - децентрализация в условиях резкого ослабления федеральной власти Попытки управляемой децентрализации 2000-х (в т.ч. комиссии Козака/Хлопонина) – результат близок к нулю, за исключением сбрасывания на регионы социальных обязательств (монетизация льгот-2005, зарплаты бюджетников--2012) и плохо финансируемых контрольных функций (Лесной кодекс-2007)

Стагнация 2013 г. и начало нового кризиса в 2014: влияние на регионы Стагнация промышленности (0% в 2013 г.), сокращение пром. пр-ва в 1/3 регионов в 2013 г. (Воронежская обл. – рост на 6,4%) Сокращение инвестиций (- 0,2%), в т.ч. более чем в половине регионов (Воронежская обл. – рост на 14%) Медленный рост доходов населения (+3,7%) (Воронежская обл. - на 9%)

Динамика инвестиций, 2013 г. к 2012 г., % Более 1/2 регионов – спад, сильнее - Северо-Запад, Сибирь, Д. Восток ЦФОСЗФОДВФОУФОСФОСКФОПФОЮФО

Динамика доходов населения, 2013 г. к 2012 г., % Более 1/2 регионов – спад, сильнее всего - Северо-Запад, Сибирь, Д. Восток ЦФОСЗФОДВФОУФО СФО СКФОПФОЮФО

Состояние бюджетов в 2013 г. Секвестр федерального бюджета и сокращение трансфертов регионам. Реальное сокращение доходов бюджетов регионов при необходимости наращивать соц.обязательства Разбалансировка бюджетов регионов в 2013 г. – доходы: рост на 1% (Воронежская обл. – на 4%), – сокращение налога на прибыль на 13% (Воронежская обл. – на 1%) – снижение федеральных трансфертов на 6% (Воронежская обл. – на 3%). расходы – рост на 6% (Воронежская обл. – на 12%)

Динамика расходов бюджетов регионов 2013 к 2012, % Рост расходов на физкультуру и спорт в области – на 37% (в 2012 – на 67%)

Дефицит бюджета – почти все регионы В 38 регионах дефицит бюджета превысил 10% всех доходов консолид. бюджета за 2013 г. (Воронежская обл. -9,5%).

Долг – 31% собственных доходов конс. бюджетов регионов. Отношение долга к собственным доходам конс.бюджета региона на 1 фев г., % ВО - 44%

Новые реалии 2014 г.: политический кризис (Крым) и выборы губернаторов Стагфляция (стагнация + инфляция) Возможные экономические санкции в условиях стагфляции Выборы – драйвер децентрализации, даже с жесткими фильтрами (вырастет легитимность глав регионов). Все только начинается…

Возможности и риски децентрализации Бюджетная система: возможна ли децентрализация и какая? Дееспособность региональных элит? Человеческий капитал и его модернизация? Развитие городов как основных драйверов модернизации своего региона? Крупный бизнес: способен ли он "связать" страну?

Ресурсов для налоговой децентрализации немного Доля налогов, поступающих в бюджет региона, от всех собранных налогов в 2012 г., % (Воронежская обл. – 82%)

Кто "кормильцы" федерального бюджета? В федеральный бюджет идут НДПИ и НДС Доля в поступлениях налогов в федеральный бюджет, %

Уровень бюджетной обеспеченности. Душевые расходы конс. бюджета региона в 2012 г., в т.ч. с корректировкой на ИБР Москва НАО С-Пб ЯНАО ХМАО Тюменск ТатарстанЧечня Сахалин

Какие доходы есть у бюджетов регионов? Структура доходов конс. бюджетов регионов, %

Важнее – система перераспределения Доходы бюджетов регионов и трансферты

Трансферты бюджетам регионов: только четверть по прозрачной формуле млрд. руб % % %млрд. руб % безвозмездные поступления, всего дотации, всего в т.ч. на выравнивание бюджетной обеспеченности на сбалансированность субсидии субвенции иные межбюджетные трансферты прочие безвозмездные поступления от госкорпорации Фонд содействия реформ..ЖКХ

Кому и как помогает федеральный бюджет? Структура трансфертов в 2012 г., %

Какие регионы пытаются развиваться? Доля расходов бюджетов на нац.экономику, % Белгородская Тюменская Татарстан КалининградсСахалин Якутия Чукотка

На чем они экономят? Соц.политика и ЖКХ. Доля расходов на соц.политику (соц.защита и выплаты пособий),%

Кто выигрывает от децентрализации? Население в экономическом пространстве Доля населения РФ (%), проживающего в регионах с разным уровнем душевого ВРП (с корректировкой. на ценовые различия) Душевой ВРП к среднему по РФ лидерыаутсайдеры "середняки"

Региональное неравенство уменьшилось. Факторы - перераспределение нефтегазовой ренты и кризис. Индекс Джини для рег.неравенства При децентрализации перераспределение сократится!

Сверхцентрализация управления Соотношение чиновников региональных органов власти и федеральных структур в регионах – 1 к 2,5

Качество региональных элит Что есть? Рейтинги сомнительны Смотрите, как власти регионов получают и тратят бюджетные деньги, это более точная оценка В регионах – рискуют и выигрывают. Чемпион – Татарстан. Большинство – "не орлы", качество региональных властей ухудшилось. Что будет? Выборы и смена региональных властей Приход во власть экономических элит – сильная группа интересов, нет других профессионалов - управленцев Срощенность власти и бизнеса в регионах – неизбежный этап

Человеческий капитал Быстрый рост маловероятен (система образования деградирует) Инертность и стратегии персонального выживания Рост доли чиновников в средних классах (НИСП) Молодежь: постимперский синдром, потребность в сильном лидере Сокращение численности молодежи в 2010-х (возрастная пирамида) Эмиграция (утечка мозгов) Высокая концентрация населения с современными ценностями только в Москве, меньше в С.-Петербурге, Екатеринбурге, Новосибирске Низовая самоорганизация – только в крупнейших городах Миграции в крупнейшие города

Прогноз половозрастной структуры: быстрый рост численности населения в пенс.возрастах, вход молодежи на рынок труда будет меньше на треть

Человеческий капитал: мобильность при децентрализации вряд ли вырастет Регионы притока мигрантов

Большие города: как они живут и какие из них модернизируются быстрее? Демография Образование Экономика Занятость Зарплата

Динамика численности населения: вклад естественного прироста и миграций в 2011 г. Треть больших городов (свыше 100 тыс. жителей) теряет население В

Большие города: возрастная структура Различия только "по краям" – от самой молодой (Север и Сев.Кавказ) до самой старой (ЦФО, СЗФО) В

Образование – больше среднеспециальное Структура городского населения регионов по уровню образования (на 1000 населения)

Рынок труда: проблемная специализация экономики – главный фактор базработицы, размер города влияет меньше. Численность зарегистрированных безработных к трудоспособному населению, % Набережные Челны, Рыбинск, Тольятти, Череповец, Чебоксары, Курган, Нижний Тагил города-миллионники

Деиндустриализация большинства крупных городов Объем промышленного производства на душу, 2011 В деиндустриалиция Среднее по РФ

Большие города: душевые инвестиции Лидеры - города "больших проектов" и базовых активов крупного бизнеса. Не получают инвестиций центры слаборазвитых и депрессивных регионов, города обрабатывающей промышленности. Душевые инвестиции в 2011 г., тыс. руб. на чел. Сочи, Краснодар, Владивосток, Казань, Нижнекамск, Сургут, Липецк, Калуга Махачкала, Владикавказ, Нальчик, Иваново, Кострома, Бийск, Армавир, Шахты, Стерлитамак, Прокопьевск В

Сервисная экономика – лидируют столичные агломерации, Краснодар и Екатеринбург Душевой оборот розничной торговли в 2011 г., тыс.руб./чел. В

Ввод жилья: население выбирает Подмосковье и Юг. Непривлекательны для жизни промышленные нестоличные города, Север и Восток Балашиха, Люберцы, Подольск, Красногорск, Щелково, Жележнодорожн, Ставрополь, Краснодар Комс.-на-Амуре, Ухта, Мурманск, Березники, Каменск-Уральский, Рубцовск, Дзержинск, Новомосковск, Рыбинск В

Зарплата: федеральные города и ресурсодобывающий Север/Восток. Корректировка на стоимость жизни снижает преимущества. Средняя зарплата в городах с населением свыше 200 тыс. чел. в 2011 г., руб. Москва СПб В

Нужна двухшаговая децентрализация Центр регионы Регионы муниципалитеты От децентрализации выигрывают сильные регионы и крупные города Но они в России разные…

Развитие больших городов ускорится при двухшаговой децентрализации? ДА Региональные центры Города нефтегазовых регионов и другие базовые города крупного бизнеса – если позволит региональная власть НЕТ Нестоличные и менее крупные города обрабатывающей промышленности Средние и малые города-райцентры Человеческий фактор – качество власти!

Преимущества и издержки децентрализации Преимущества Выигрывают регионы и города с конкурентными преимуществами, они ускоряют экономический рост всей страны Рост конкуренции регионов и городов за ресурсы (человеческий капитал, инвестиции) заставляет улучшать институты Регионы влияют на федеральную политику пространственного развития, адаптируя к своим нуждам (меньше сверхзатратных "больших проектов") Издержки Рост неравенства регионов (меньше ресурсов для выравнивания) Мозаичность режимов: "ханства" и "феодальные княжества" с отсталыми институтами Усиление административ- ного предпринимательства (сращивания региональной власти и бизнеса) при отсутствии контроля снизу Труднее проводить федеральную политику пространственного развития, нужно механизмы согласования интересов

Что нужно делать (Стратегия 2020): дерегулирование, децентрализация, траспарентность сверху и контроль снизу - ВЫБОРЫ! Институциональные: Двухуровневая децентрализация: центр - регионы – муниципалитеты Контроль снизу: честные выборы мэров и губернаторов Передача полномочий с финансовыми ресурсами Дерегулирование (СанПиНы, отчетность) Финансовые – новых доходных источников мало (децентрализация НДС и НДПИ усилит неравенство), важнее "правила игры". Какие? Дотации на выравнива- ние (формула) – не менее 50% объема трансфертов Широкоцелевая субсидия Снижение планки "выравнивания" – до 80% от средней по РФ Что делать – понятно, но мотивации нет

Мониторинги развития регионов и городов России Независимый ин-т социальной политики Социальный атлас российских регионов На главной странице – мониторинг развития регионов Тематический раздел: Города