Программно-целевое бюджетирование Концепция повышения эффективности бюджетных расходов Ваксова Е.Е. Старший аналитик Центра исследования бюджетных отношений апреля г. Петрозаводск «Повышение эффективности бюджетных расходов в Республике Карелия»

Структура доклада Программно-целевое бюджетирование Определение и основные принципы Отличия от существующей системы Достоинства и недостатки Российский опыт Концепция повышения эффективности бюджетных расходов Типовая программа повышения эффективности бюджетных расходов

Программно-целевое бюджетирование

Определение Программно-целевое бюджетирование – это система бюджетного планирования и исполнения, связывающая произведенные расходы с ожидаемой отдачей от этих расходов, с их социальной и экономической эффективностью Results-oriented budgeting Performance budgeting Программно-целевое бюджетирование Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР)

Принципы программно-целевого бюджетирования (БОР) Наличие социальной, экономической, финансовой и производственной обоснованности расходов, включенных в бюджет Планирование измеримых результатов Ответственность менеджеров за полученные результаты Индикативная система оценки эффективности и результативности Мониторинг результатов деятельности

Международный опыт. Общие черты. необходимость осуществления оценки, как правило, не закрепляется законом, отчеты по системе индикаторов являются открытыми, публикуются в СМИ и подвергаются публичному обсуждению; системы индикаторов применяются на практике как инструмент отчетности администраций перед населением; результаты расчетов индикаторов применяются при планировании на будущий период.

Отличия от существующей системы

Контроль за ресурсами (казначейское исполнение бюджета) Контроль за результатами (программно-целевое бюджетирование) Ключевые понятия: - целевое использование - планирование «от достигнутого» Ключевые понятия: - эффективное использование - планирование результата

1. Определение общей суммы расходов 2. Распределение суммы между министерствами и ведомствами 3. Доведение лимитов финансирования, макроэкономических показателей 4. Подача бюджетных заявок 5. Согласование бюджетных заявок 6. Сведение и рассмотрение бюджета - среднесрочное планирование - учет по методу начисления Заявка состоит из двух частей: 1. Описание министерства, его целей, задач, функций и программ 2. Финансовая информация о доходах и расходах министерства за три года по основным направления государственной политики К процессу согласования заявок привлекаются законодатели, что позволяет им быть в курсе альтернативных подходов Существующий порядок Нововведения БОР Отличия от существующей системы Подготовка проекта бюджета

Определение общей суммы расходов осуществляется на следующий финансовый год Переход к многолетнему (среднесрочному) планированию Последовательная («скользящая») корректировка будущих периодов Существующий порядок Нововведения БОР tt+1t+2 t+3 Бюджет план tt+1t+2 t+3 Бюджет 1. Определение общей суммы расходов

Распределение расходов между министерствами и ведомствами осуществляется общей суммой Распределение расходов по основным направления государственной политики Существующий порядок Нововведения БОР 2. Распределение расходов по министерствам и ведомствам

3. Доведение лимитов финансирования, макроэкономических показателей 4. Составление бюджетных заявок на основе корректировки финансирования предыдущего года на дефлятор ВВП Заявки составляются в разрезе целей и программ Заявка состоит из двух частей: 1. Описание министерства, его целей, задач, функций и программ 2. Финансовая информация о доходах и расходах министерства за три года с обоснованием расходов по программам на следующий финансовый год Существующий порядок Нововведения БОР 3 – 4. Формирование министерствами бюджетных заявок

5. Согласование бюджетных заявок 6. Сведение и рассмотрение бюджета К процессу согласования заявок привлекаются законодатели, что позволяет им быть в курсе альтернативных подходов Существующий порядок Нововведения БОР 5 – 6. Согласование, сведение и рассмотрение бюджета

перенос остатков неиспользованных средств на следующий год выделение средств по укрупненной структуре расходов Существующий порядок Нововведения БОР 1. Санкционирование расходов 3. Учет расходов без изменений учет по методу начислений значительное снижение количества изменений, вносимых в роспись Исполнение бюджета 2. Финансирование расходов 4. Контроль мониторинг эффективности расходов

Достоинства БОР

Достоинства программно-целевого бюджетирования Распределение средств не по видам затрат, а по программам и стратегическим целям Формулировка программ на основе общих целей и стратегических приоритетов Смещение функции контроля от «внешнего за ресурсами» до «внутреннего за эффективностью» Учет отдаленных последствий принимаемых решений, сравнение альтернатив, выбор оптимального сценария Трансформация госслужащих от «чиновников» к «менеджерам» Устанавливает четкую связь между политикой государственных расходов и политическими целями правительства.

Программно-целевое бюджетирование позволяет обеспечивать финансированием те общественные услуги, которые в наибольшей степени отвечают потребностям граждан; отказываться от направления средств на расходы, осуществляемые без надлежащего социально-экономического обоснования; осуществлять планирование на длительный период вперед; устанавливать ответственность государственных министерств и ведомств за конечный результат; реально оценивать финансовое положение и финансовые возможности бюджета; повышать обоснованность принимаемых управленческих решений.

Российский опыт

Примеры в российской практике Федеральные целевые программы (ФЦП) Федеральный фонд реформирования региональных финансов (ФРРФ) Региональные методики оценки эффективности бюджетных расходов

Федеральные целевые программы (ФЦП) Цели и задачи программы; Программные мероприятия; Варианты достижения цели; Необходимые для осуществления программных мероприятий ресурсы; Источники финансирования; Сроки и этапы достижения цели и выполнения поставленных задач.

Элементы БОР в управлении ФРРФ Принцип «нулевого» бюджета Финансирование результатов Установление измеримых результатов Оценка эффективности и результативности Система мониторинга результативности и эффективности Формирование программ реформ «с нуля» в соответствии с целями и задачами развития региона Финансирование осуществляется только по результатам реализации мероприятий Введена система количественных оценок прогресса по каждому мероприятию Приказ МФ РФ 41 от Трехступенчатая система оценки программ реформирования: Заявка - этап разработки Первый этап реализации Второй этап реализации БОР ФРРФ

Региональный опыт не проработан механизм учета результатов оценки эффективности и результативности при формировании бюджета (смет, планов) не уделено внимание разделению текущих и капитальных расходов при проведении оценки эффективности; изложение несистемное с точки зрения построения структуры индикаторов, что затрудняет объективную экономическую интерпретацию полученных результатов; уже применяются на практике.

Внедрение БОР Внесение изменений в законодательство (изменение бюджетного процесса) Повышение квалификации сотрудников Изменение систем учета (переход на учет по методу начислений) Разработка и внедрение систем оценки и мониторинга эффективности бюджетных расходов в бюджетный процесс.

Концепция повышения эффективности бюджетных расходов

ЦЕЛЬ формулировка приоритетных направлений повышения эффективности бюджетных расходов выработка основных целей и задач повышения эффективности бюджетных расходов

Источники неэффективного расходования бюджетных средств Отсутствие четкого контроля качества предоставления услуг (не установлены критерии качества) Система планирования по методу «от достигнутого» Отсутствие технологий выявления общественного мнения и последующего применения результатов в системе планирования Низкая степень ответственно органов власти за качество предоставления услуги Неоптимальная сеть бюджетных учреждений Ограниченная доступность информации о расходовании бюджетных средств

Цель повышения эффективности бюджетных расходов Оптимизация системы распределения бюджетных средств для обеспечения полноценного выполнения государственной властью своих функций по предоставлению бюджетных услуг

Основные принципы рационального и эффективного расходования Обоснованность планирования и осуществления расходов Конкурентность механизмов расходования бюджетных средств Целевое назначение бюджетных расходов Преемственность осуществляемых расходов Комплексное планирование структуры бюджетных расходов Открытость результатов по оценке эффективности бюджетных расходов Мониторинг и контроль за распределением расходов

Основные задачи Внедрение стадии оценки эффективности бюджетных расходов в систему планирования Обеспечение преемственности целеполагания расходов Установление четких целей, критериев и показателей качества Развитие конкурентной среды Повышение прозрачности бюджетного процесса Выявление общественного мнения Оптимизация бюджетной сети

I Управляемые риски I Управляемые риски II Неуправляемые риски Основные риски Низкая мотивация Непроработанность организационной структуры Низкий уровень информационной прозрачности Внутриполитические противоречия Недостаточная квалификация Финансовые ограничения и др. Изменения федерального законодательства, приводящие к сокращения доходной части регионального бюджета Изменения федерального законодательства, приводящие к ограничению возможностей регионов в управлении расходами Форс-мажорные обстоятельства

Меры по снижению рисков Система материальной и нематериальной мотивации Формализация организационной структуры с функциями, обязанностями и ответственностями Информационная поддержка реализации мероприятий Строгий порядок реализации мероприятий Осуществление повышения квалификации и переподготовки Жесткое закрепление расходов за конкретными мероприятиями

Альтернативные пути реализации мероприятий Отбор нескольких пилотных ГРБС и проведение в них полного комплекса мероприятий Распространение опыта на другие ГРБС Последовательное проведение мероприятий во всех ГРБС параллельно I Вертикальный I Вертикальный II Горизонтальный II Горизонтальный

Основные направления повышения эффективности бюджетных расходов Повышение финансовой и экономической эффективности Повышение производственной эффективности Повышение управленческой и кадровой эффективности Повышение социальной и общественной эффективности

Типовая программа повышения эффективности бюджетных расходов

1. Построение организационной структуры 4. Экспериментальная оценка 2. Нормативно- правовое закрепление 3. Методологическое обеспечение 5. Совершенствование методологии 6. Полноценное внедрение в бюджетный процесс Организационно-методологические мероприятия

Повышение финансовой и экономической эффективности Совершенствование конкурсных и биржевых механизмов закупки товаров, работ и услуг Инвентаризация «федеральных мандатов» Оптимизация бюджетной сети Среднесрочное планирование Внедрение элементов программно-целевого бюджетирования Автоматизация информационного обмена Использование технологий выявления общественного мнения Независимый внешний аудит

Повышение производственной эффективности Разработка и внедрение системы производственных показателей Внедрение системы контроля за выполнением производственных показателей Учет производственных показателей на стадии планирования и контроля

Повышение управленческой и кадровой эффективности Конкурсное замещение должностей Регулярное повышение квалификации Дополнительная материальная мотивация в зависимости от результатов труда Оптимизация организационной структуры Инвентаризация функций сотрудников с целью исключения дублирования функций

Повышение социальной и общественной эффективности Организация регулярного информационного обеспечения деятельности Организация «обратной связи» Разработка принципов и регламентов, организация проведения опросов общественного мнения Внедрение системы мониторинга потребностей экономики в государственных услугах