Муниципальное право Российской Федерации

Тема 7. непосредственное участие населения в осуществлении местного самоуправления

1.Общая характеристика форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления 2.Местный референдум 3.Муниципальные выборы 4.Порядок голосования населения МО по вопросам местного самоуправления 5.Сход граждан 6.Правотворческая инициатива граждан 7.Территориальное общественное самоуправление 8.Публичные слушания 9.Собрание граждан 10.Конференция граждан (собрание делегатов) 11.Опрос граждан 12.Обращения граждан в органы местного самоуправления 14.Массовые акции граждан 15.Иные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления Вопросы темы

Под формами непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления понимаются способы и средства реализа­ции жителями муниципальных образований вопросов местного значения без использования в качестве промежуточных звеньев ка­ких-либо органов муниципальной власти или должностных лиц, без передачи им властных полномочий. Эти формы предназначены для личного, прямого, непосредственного участия граждан России в осуществлении местного самоуправления. Федеральный закон 131 закрепляет об­ширный перечень форм непосредственного участия населения: местный референдум; муниципальные выборы; голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам преобразования или изменения границ муниципального образования; сходы граждан; правотворческая инициатива граждан; территориальное общественное самоуправление; публичные слушания; собрания граждан; конференции граждан или собрания делегатов; опросы граждан; обращения граждан в органы местного самоуправления. 1. Общая характеристика форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления

Жизнь муниципальных образований намного богаче абстрактных юридических форм. Практика может вырабо­тать самые разнообразные формы непосредственного участия насе­ления в решении вопросов местного значения. Закон до­пускает использование и иных форм Они могут быть предусмотрены уставами муниципальных образований. Ведущее место занимают референ­дум и муниципальные выборы, которые (ст. 3 Конституции РФ) являются высшим непосредст­венным выражением власти народа. Местный референдум - голосование граждан РФ постоянно проживающих в границах му­ ниципального образования, по важным вопросам местного значе­ния, которое проводится в соответствии с Конституцией РФ, феде­ральными законами, конституциями (уставами) и законами субъек­тов Российской Федерации, а также уставами муниципальных обра­зований. В отечественной литературе долгое время велись дискуссии по вопросу классификации местных референдумов. Большинство уче­ных склонялись к мнению, что их можно подразделить в зависимо­сти от юридической силы принимаемых на референдуме решений на два вида: обязательные и консультативные.

Федеральный закон 2003 г. не предусматривает проведения консультативных референдумов на местном уровне. МО может ис­пользоваться такая форма непосредственной демократии, как опро­сы граждан (ст. 31). Это дает возможность рассматривать местный референдум как голосование граждан по важным вопросам местно­го значения, результатом которого становится решение, обязатель­ное к исполнению всеми субъектами муниципально-правовых от­ношений. Самой распространенной формой участия населения в осущест­влении местного самоуправления являются муниципальные выборы. Они проводятся на основе всеобщего, равного и прямого избира­тельного права при тайном голосовании. Выборами формируются как представительные органы местного самоуправления, так и ор­ ганы, осуществляющие исполнительно-распорядительные функции муниципальной власти.

Эффективной формой может стать голосование граждан по отзыву депутата, члена выборного ор­гана местного самоуправления, выборного должностного лица мест­ного самоуправления. Федеральный закон 2003 г. не только преду­смотрел возможность отзыва названных лиц, но и закрепил право­вой механизм его проведения. Основаниями отзыва могут послу­жить лишь конкретные противоправные решения или действия (бездействие), подтвержденные в судебном порядке. Процедура от­зыва должна обеспечить им возможность дать избирателям объяс­нения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. В Федеральном законе отзыв депутата и голосование по вопросу территориальных изме­ нений муниципального образования урегулированы одними и теми же правовыми нормами (ст. 24). В действительности ничего общего в содержании этих законоположений нет, не считая того, что в обоих случаях речь идет о голосовании граждан. В науке конституционного права голосование граждан по во­просу передачи части территории государства называется плебисци­том. Очевидно назрела необходимость выделить в числе форм не­посредственного участия населения в осуществлении местного са­моуправления и муниципальный плебисцит. По аналогии с нацио­нальным плебисцитом его можно рассматривать как голосование по территориальным изменениям муниципального образования.

Одной из самых доступных форм участия населения небольших сельских поселений в осуществлении местного самоуправления яв­ляются сходы граждан. Сходы созываются в каждом поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не бо­лее 100 человек. Они выполняют функции представительных орга­нов муниципальных образований, в том числе и по осуществлению их исключительных полномочий. Решения сходов граждан носят императивный характер и подлежат обязательному исполнению. Жесткая регламентация на федеральном уровне численности населения муниципальных образований, в которых проводятся схо­ды граждан, может отрицательно сказаться на эффективности ре­шения жизненно важных вопросов. Если численность жителей по­селения превышает хотя бы на единицу установленную законом норму, то эта форма непосредственного участия населения в осу­ществлении местного самоуправления становится уже непримени­мой. Требуется формировать представительный орган муниципаль­ного образования. Это в какой-то степени сужает демократические начала самоуправления, ведет к расточительству общественно необ­ходимого труда. Поэтому населению необходимо предоставить пра­во самостоятельно определять в уставе муниципального образова­ния, в каком поселении осуществлять местное самоуправление в форме схода граждан.

Для решения вопросов местного значения принимают­ся муниципальные правовые акты. В муниципальных образованиях, где власть максимально приближена к населению, граждане могут компетентно судить о том, какой акт нужно издать для урегулиро­вания социальной ситуации. В этой связи востребована в форма, как правотворческая инициатива граждан. Она пред­ставляет собой внесение населением в органы местного самоуправ­ления проектов муниципальных правовых актов по вопросам мест­ного значения. Проекты подлежат обязательному рассмотрению органом или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта. О результатах рассмотрения проекта муниципального правового акта доводится через инициативную группу граждан до сведения населения. Традиционной является тер­риториальное общественное самоуправление (ТОС). Как форма само­организации населения для удовлетворения личных и общинных интересов оно зародилось в Киевской Руси и развивалось на про­тяжении всей истории Российского государства. В своем современном виде ТОС стало связующим звеном между жителями муниципальных образований и органами местного само­управления и занимает пограничное положение, обладая качествами органа пуб­личной власти и самодеятельного объединения граждан.

Жители непосредственно или через создаваемые ими органы ТОС самостоятельно и под свою ответст­венность решают на локальном уровне жизненно важные вопросы микрорайона, квартала, улицы или дома. На принципах самоорга­низации они обеспечивают охрану окружающей природной среды, поддерживают в надлежащем состоянии жилищный и нежилой фонд, проводят озеленение территории, оказывают помощь в вос­питании детей и молодежи, осуществляют контроль за соблюдени­ем прав потребителей и т.п. Мнение органов ТОС учитывается при принятии муниципальных правовых актов. Публичных слушаний как одной из важных форм непосредственного участия населения в осуществлении мест­ного самоуправления. На публичные слушания в обязательном порядке выносятся оп­ределенные законом проекты решений представительных органов муниципальных образований, а также наиболее значимые вопросы местной жизни. Учет предложений участников публичных слушаний позволяет повысить качество муниципальных правовых актов, обес­печить прямую и обратную связь между населением и представи­тельными органами местного самоуправления, сформировать у граж­дан чувство ответственности за реализацию принятых решений.

Близкими по своему содержанию формами яв­ляются собрания и конференции граждан (собрания делегатов). Под ними понимаются формы совместного публичного обсуждения и решения общественно значимых вопросов жителями на определен­ной части территории муниципального образования. Различия меж­ду ними можно провести по кругу субъектов местного самоуправ­ления. В собраниях граждан по месту жительства могут участвовать все желающие, а в конференциях выборные делегаты, наделен­ные правом решающего голоса. Собрания и конференции граждан созываются для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о дея­тельности органов и должностных лиц местного самоуправления, осуществления ТОС. Решения, принятые на собраниях и конфе­ ренциях граждан, носят консультативный характер. В целях выявления мнения населения по важнейшим вопросам местной жизни проводятся опросы граждан. Они представляют собой форму непосредственного участия населения в осуществле­нии местного самоуправления путем дачи письменных ответов на вопросы о приоритетах деятельности органов муниципальной вла­сти, эффективности использования бюджетных средств, характере принимаемых решений, расширении социальной базы местного самоуправления и т.п.

Без использования этой формы нельзя со­брать доброкачественную информацию о субъективном мнении граждан по решению вопросов местной жизни, оптимальности проекта муниципального правового акта, способах и средствах его реализации, оценке эффективности. В заполнении опросных лис­тов имеют право участвовать все жители муниципального образо­вания или определенной части его территории, обладающие изби­рательными правами. Широко известной и апробированной на практике формой не­посредственного участия населения в осуществлении местного са­моуправления являются индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы муниципальной власти и их должностным лицам. Если в органах местного самоуправления хорошо поставлена анали­тическая работа содержания жалоб, заявлений и предложений гра­ждан, то по ее результатам можно очертить круг наиболее острых проблем, требующих принятия стратегических решений, отобрать все ценные рекомендации по совершенствованию муниципальною законодательства и практики его применения, повышению эффек­тивности работы органов и должностных лиц местного самоуправ­ления. Но главное заключается в том, что, удовлетворяя жалобы и заявления граждан, органы местного самоуправления вместе с тем решают и жизненно важные вопросы населения муниципальных образований.

Все указанные виды участия делится на две группы: осуществление местного самоуправления непосредственно жителями и участие жителей в осуществлении местного самоуправления. Отличие в формулировках "осуществление местного самоуправления" и "участие в осуществлении местного самоуправления" состоит: В первом случае речь идет о действиях, осуществляемых от имени всего населения муниципального образования, реализуемых через принятие актов, обязательных к исполнению на всей территории муниципального образования, и исполнении, а также обеспечении исполнения данных актов. При этом осуществление местного самоуправления является не только правом, но и обязанностью. Когда речь идет об участии населения в осуществлении местного самоуправления, подразумеваются допустимые, но не обязательные действия жителей муниципальных образований (как индивидуальные, так и коллективные), связанные с решением вопросов местного значения, совершаемые ими по собственной инициативе и под свою ответственность.

Пределы указанных действий определяются федеральными, субъектов Российской Федерации и муниципальными нормативными правовыми актами. При этом формой определения данных пределов могут быть как прямые предписания, так и сложные конструкции. К формам осуществления местного самоуправления непосредственно жителями относятся: местный референдум, муниципальные выборы, сход жителей муниципального образования, отзыв выборных лиц местного самоуправления, голосование жителей по выявлению мнения населения по вопросу изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. К формам участия населения в осуществлении местного самоуправления относятся: обращения жителей муниципального образования в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление, народная правотворческая инициатива, иные формы инициативного участия жителей в осуществлении местного самоуправления.

Осуществление местного самоуправления путем референдума является нормой Конституции РФ (п. 2 ст. 130). В соответствии с п. 3 ст. 3 Конституции референдум наряду с выборами признается высшим непосредственным выражением власти народа. В Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" дано определение местного референдума: "референдум местный (местный референдум) референдум, проводимый в соответствии с Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования". На местный референдум не могут быть вынесены вопросы: а)о досрочном прекращении, продлении срока полномочий, приостановлении осуществления полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении досрочных выборов органов местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов; б)о персональном составе органов местного самоуправления; в)об избрании депутатов и должностных лиц местного самоуправления, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и на освобождение от должности; 2. Местный референдум

г)о принятии или об изменении местного бюджета, об исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования; д)о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения. Вопросы, выносимые на местный референдум, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод не должны противоречить законодательству Российской Федерации, законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации. Вопрос, выносимый на местный референдум, "должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, т.е. чтобы на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения". Субъектами выдвижения инициативы о проведении местного референдума являются: а)группа граждан, имеющих право на участие в местном референдуме; б)избирательные или иные общественные объединения, имеющие право на участие в муниципальных выборах и (или) в местном референдуме; в)представительный орган муниципального образования и глава местной администрации при условии выдвижения ими совместной инициативы.

Установление первых двух групп относится к традиционным общедемократическим требованиям к организации публичной власти. Третий способ выдвижения инициативы о местном референдуме является одной из форм защиты от использования местного референдума в целях разрешения возможных конфликтов представительного органа муниципального образования и главы местной администрации. Условием назначения местного референдума по инициативе граждан или избирательных (общественных) объединений является сбор ими подписей жителей муниципального образования численностью не менее 5% от численности жителей, обладающих правом на участие в местном референдуме. Назначение местного референдума осуществляется решением представительного органа местного самоуправления. Законодательно определено, что назначение и проведение референдума обязательно в случае, если соблюдены порядок и сроки выдвижения инициативы проведения референдума. Таким образом, представительный орган муниципального образования выступает не в качестве субъекта права разрешения проведения местного референдума, а в качестве органа, проверяющего корректность проведения работ по выдвижению инициативы проведения местного референдума.

Если представительный орган не назначает референдум (не принимает никакого решения, мотивирует отказ соображениями целесообразности, либо данный орган недееспособен), назначение местного референдума может быть осуществлено решением суда. Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что суд принимает решение о назначении местного референдума "на основании обращений граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта Российской Федерации или прокурора". В Законе не установлено никаких ограничений на число граждан и избирательных объединений, обладающих полномочиями по обращению в суд в случае непринятия решения о проведении референдума представительным органом муниципального образования. Местный референдум может быть назначен судом по обращению лиц, не являющихся инициаторами проведения местного референдума. Решения, принятые на местном референдуме, обладают приоритетом по сравнению с иными нормативными правовым актами муниципального образования. Это следует из норм Конституции РФ, отнесших референдум наряду с выборами к высшему непосредственному выражению власти народа.

Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что решения, принятые на местных референдумах: входят в состав правовой основы местного самоуправления; подлежат "обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждаются в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления"; могут быть обжалованы в судебном порядке. Обеспечение решений, принятых на местном референдуме, возложено на органы местного самоуправления и осуществляется в соответствии с разграничением полномочий органов местного самоуправления, определенным уставом и иными нормативными правовыми актами соответствующего муниципального образования.

Осуществление местного самоуправления путем выборов относится к установлениям Конституции РФ (п. 2 ст. 3, п. 3 ст. 130). При этом согласно п. 3 ст. 3 Конституции выборы (наряду с референдумом) являются высшим непосредственным выражением власти народа. Государство в рамках обеспечения реализации конституционного права граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, законодательно определяет гарантии своевременного назначения даты выборов в органы местного самоуправления и гарантии периодического проведения выборов. В Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на проведение референдума граждан Российской Федерации" выборы определяются следующим образом: "форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица". При этом в глоссарии названного Закона определено, что под органами местного самоуправления понимаются "представительный и иные органы местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, избираемые непосредственно гражданами Российской Федерации на территориях, на которых осуществляется местное самоуправление, в соответствии с Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований". 3. Муниципальные выборы

Определение понятия "муниципальные выборы" в действующем федеральном законодательстве отсутствует. Этот термин был введен в юридическую практику Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", хотя в глоссарии названного Федерального закона (как в нынешней, так и в предыдущей его редакции) данное определение отсутствует. При рассмотрении вариантов определения муниципальных выборов следует указать, что в настоящее время встречаются различные значения толкования термина "муниципальные выборы": выборы представительных органов местного самоуправления; выборы коллегиальных (представительных и иных выборных) органов местного самоуправления; выборы представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления; выборы коллегиальных (представительных и иных выборных) органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. Представляется, что термин "муниципальные выборы" в наибольшей мере соответствует последнему наиболее широкому из изложенных вариантов. В понимание термина "муниципальные выборы" не включается избрание органов территориального общественного самоуправления, а также иных лиц, в целях участия в реализации отдельных полномочий местного самоуправления. Это избрание традиционно осуществляется на собраниях, сходах, конференциях граждан, а также через механизмы сбора подписей по петиционным листам.

Полномочиями на назначение муниципальных выборов обладает представительный орган муниципального образования. Если в силу каких-либо объективных или субъективных причин он не принимает решения о проведении выборов, решение о назначении выборов должна принять соответствующая избирательная комиссия, а в случае, если эта комиссия не назначает выборы, отсутствует или не может быть сформирована, выборы назначаются соответствующим судом общей юрисдикции. Правом обращения в суд по вопросу назначения выборов обладают избиратели, избирательные объединения, избирательные блоки, органы государственной власти, органы местного самоуправления, прокуроры. Подробно вопрос о назначении муниципальных выборов в судебном порядке рассмотрен в Федеральном законе "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления". Данным Федеральным законом утверждено также Временное положение о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, подлежащее применению (в целом или в части) в случае отсутствия необходимых для проведения муниципальных выборов нормативных правовых актов регионального и муниципального уровней.

С позиции норм права организация муниципальных выборов в целом проходит в том же порядке, что и организация выборов в органы государственной власти. Вместе с тем имеется ряд особенностей, присущих исключительно муниципальным выборам. Избирательными правами при муниципальных выборах могут обладать иностранцы. О допустимости участия иностранцев в муниципальных выборах говорится и в Федеральных законах "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 6 октября 2003 г.). Однако в настоящее время возможность участия иностранцев в муниципальных выборах остается в значительной мере потенциальной, поскольку соответствующих международных договоров, за исключением Договора о союзе Беларуси и России, не заключено. Участие в муниципальных выборах военнослужащих имеет свою специфику. В статье 17 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав..." установлено, что военнослужащие, проходящие военную службу по призыву в воинских частях, военных организациях и учреждениях, расположенных на территории соответствующего муниципального образования, если до призыва на военную службу постоянно или преимущественно не проживали на территории данного муниципального образования, при проведении выборов в органы местного самоуправления не включаются в списки избирателей и не учитываются при определении числа избирателей.

Избиратель, голосующий досрочно, обязан подать в соответствующую комиссию заявление с изложением конкретной причины досрочного голосования. При этом Законом установлен перечень причин, признаваемых уважительными: отпуск, командировка, режим трудовой и учебной деятельности, выполнение государственных и общественных обязанностей, состояние здоровья. В соответствии со ст. 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на референдум граждан Российской Федерации" при проведении выборов в представительные органы местного самоуправления со средней нормой представительства менее 10 тыс. человек законом субъекта Федерации может быть установлен порядок выдвижения кандидатов, не предусматривающий сбор подписей в поддержку кандидата. При этом названный Федеральный закон не накладывает каких-либо требований к указанному особому порядку. При проведении муниципальных выборов, в отличие от иных выборов, допускается безальтернативное голосование. Согласно ст. 38 вышеназванного Федерального закона законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено проведение на выборах муниципальных депутатов голосование по одной кандидатуре в случае, если ко дню голосования в избирательном округе останется только один кандидат. Такой кандидат считается избранным, если за него проголосовало не менее 50% избирателей, участвовавших в голосовании

Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного само­управления проводится по инициативе населения в порядке, установ­ленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации» от 6 октября 2003 г. 131-ФЗ. Основания для отзыва депутата, члена выборного органа местно­го самоуправления, выборного должностного лица местного само­управления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования. Основаниями для отзыва могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтвер­ждения в судебном порядке. Процедура отзыва должна обеспечивать ему возможность дать избирате­лям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном об­разовании (избирательном округе). 4. Порядок голосования населения МО по вопросам местного самоуправления

В случаях, предусмотренных Федеральным законом 131-ФЗ, для получения согласия населения при изменении границ или пре­образовании муниципального образования проводится голосование. Голосование по вопросам изменения или преобразования границ МО проводится на всей территории муниципального образования или на части территории. Голосование в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для про­ведения местного референдума, с учетом особенностей, установ­ленных Федеральным законом 131-ФЗ. При этом положения федерального закона, закона субъекта РФ, запрещающие проведе­ние агитации государственными органами, органами местного са­моуправления, лицами, замещающими государственные или муни­ципальные должности, а также положения, определяющие юриди­ческую силу решения, принятого на референдуме, не применяются. Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования счита­ется состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие насе­ления на изменение границ или преобразование МО считается полученным, если за указанные изменение, преобразование про­голосовало более половины принявших участие в голосовании жи­телей Итоги официальному опубликова­нию (обнародованию)

Сход граждан, т.е. общее собрание жителей поселения, обладающих избирательным правом. Он является формой совместной деятель­ности жителей села или поселка по обсуждению и непосредствен­ному решению вопросов местного значения. Для поселений с небольшой численностью. предписывает обязательное прове­дение схода во всех поселениях, где в числе жителей имеется не более 100 человек, обладающих избирательным правом. Сход считается правомочным при участии в нем более полови­ны жителей поселения, наделенных избирательным правом не моложе 18 лет, за исключе­нием лиц, признанных судом недееспособными содержащиеся в местах лишения свободы по вступившему в законную силу приго­вору суда. Сход является основным инструментом осуществления на­родовластия. Он по существу заменяет и местный референдум, и представительный орган муниципального образования, который в данном случае не формируется. Сход граждан должен осуществлять полномочия представительного органа муниципального образова­ния, в том числе и отнесенные к его исключительной компетенции. 5. Сход граждан

Только на сходе граждан следует решать вопросы, находящиеся в исключительном ведении представительного органа местного са­моуправления, к числу которых относятся: принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений; выборы и заслушивание отчетов о деятельности должностных лиц местного самоуправления; утверждение местного бюджета и отчета о его использовании; использование внебюджетных фондов и муниципального имущества; установление местных налогов и сборов на основе принципов, определенных законодательством субъекта Российской Федерации; утверждение местных программ и планов комплексного социально-экономического развития территории муниципального образования; контроль за деятельностью исполнительных органов местного самоуправления. Сход граждан вправе решать и иные вопросы местного значе­ния: установление структуры органов местного самоуправления; избрание главы поселения и других выборных лиц местного само­управления; формирование контрольного органа в системе местно­го самоуправления; принятие решений о привлечении жителей по­селения к выполнению на общественных началах социально значи­мых для поселения работ; утверждение официальных символов по­селения и определение порядка их официального использования; выражение согласия на изменение границ муниципального района, влекущее отнесение территории поселения к территории другого района; заключение соглашения об объединении с одним или не­сколькими поселениями и т.п.

Порядок определения правового статуса схода граждан, выпол­няющего полномочия представительного органа местного само­управления, устанавливается законом субъекта Российской Федера­ции Обычно на сходе граждан принимается решение об осуществ­лении им полномочий представительного органа местного само­управления, на основе которого соответствующая норма закрепля­ется в уставе муниципального образования. Сходы граждан созываются по мере необходимости, но не реже одного раза в год. Инициатива созыва схода принадлежит главе му­ниципального образования либо группе жителей поселения числен­ностью не менее 10 человек, обладающих избирательным правом. В зависимости от субъектов инициативы созыва схода граждан проявляются некоторые отличия в реализации процессуальных норм. Глава муниципального образования самостоятельно принима­ет решение о созыве схода и доводит его до сведения жителей посе­ления. Требование о проведении схода по инициативе жителей му­ниципального образования должно быть оформлено в виде подписных листов, которые заверяются лицом, осуществляющим сбор подпи­сей. В них обязательно формулируется вопрос, вносимый на сход, определяются ориентировочные сроки его проведения, указываются паспортные данные граждан, поддержавших инициативу созыва схода.

Подписные листы должны быть предъявлены главе муници­пального образования, который обязан назначить сход граждан не позднее двух недель со дня регистрации поступления подписных листов. Инициативу о созыве схода должно поддержать своими подписями не менее 10 жителей поселения, обладающих избира­тельным правом. Не является нарушением норм действующего законодательства и сложившаяся практика, когда сход граждан созывается на осно­вании решения, принятого жителями поселения на предыдущем сходе. Глава муниципального образования обеспечивает проведение схода граждан. Не позднее чем за 15 дней до проведения схода он доводит до сведения жителей поселения решение о созыве схода и его повестку дня. О времени и месте проведения схода жители по­селения оповещаются доступными способами не менее чем за три дня до его созыва. Сход граждан как институт непосредственной демократии отли­чается от всех других видов собраний жителей поселения тем, что он выступает в качестве высшего органа местного самоуправления на территории муниципального образования. С учетом важности схода граждан и его роли в решении вопросов местного значения в сходе обязаны участвовать выборные лица местного самоуправления. Ук­лонение от исполнения этой обязанности может послужить основа­нием для выражения им недоверия и отзыва на сходе граждан в порядке, определенном уставом муниципального образования.

На сходе граждан по должности председательствует глава муни­ципального образования или иное лицо, избираемое сходом граждан. Роль председательствующего заключается в том, чтобы обеспе­чить деловое обсуждение вопросов повестки дня схода граждан, создать все условия для свободного обмена мнениями и выработки проекта оптимального решения. Решения схода принимаются, по общему правилу, открытым го­лосованием. Однако глава муниципального образования и другие должностные лица, а также органы ТОС избираются тайным голо­сованием. Решение считается принятым, если за него проголосова­ло более половины участников схода граждан. Все решения схода, принятые в пределах его полномочий, обя­зательны для исполнения органами и должностными лицами местно­го самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами на территории муниципального образования. Они не нуждаются в утверждении какими-либо органами государственной и муниципальной власти или их должностными лицами. Принятое в установленном порядке решение может быть отме­нено или изменено только сходом граждан. В случае несоответствия решения действующему законодательству оно может быть признано в судебном порядке недействительным.

Исполнение решений, принятых на сходе граждан, обеспечива­ют органы и должностные лица местного самоуправления в соот­ветствии с разграничением полномочий между ними, определен­ным уставом муниципального образования. Если для реализации решения требуется издание нормативного правового акта, то ис­ полнительный орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт. Порядок официального опубликования (обнародования) реше­ний, принятых на сходе граждан, определяется законодательством субъекта Российской Федерации. Обычно решения схода доводятся до сведения населения главой муниципального образования через средства массовой информации или другими доступными способа­ми не позднее чем в 10-дневный срок со дня его принятия, если иное не оговорено в самом решении.

Под правотворческой инициативой граждан понимается официаль­ное внесение в органы местного самоуправления проекта правового акта по вопросам местного значения группой граждан в порядке, установленном уставом муниципального образования. Субъектом правотворческой инициативы выступает группа гра­ждан, обладающих избирательным правом. Она может быть сформирована на собрании граждан по месту жительства, сходе граждан и во время проведения общественно-политических акций. Минимальная численность инициативной группы определяется уставом МО. Однако она не может превышать 3% от общего числа жителей МО, обладающих избирательным правом по выборам де­путатов представительного органа местного самоуправления. В за­ висимости от численности населения муниципального образования в ее состав обычно входят 1020 человек. Уставы муниципальных образований подробно регламентируют порядок регистрации правотворческой инициативы граждан. В со­ответствии с их предписаниями инициативная группа граждан ре­гистрирует правотворческую инициативу в представительном органе местного самоуправления. Для этого требуется представить по мес­ту регистрации петицию граждан, проект правового акта с обосно­ванием необходимости его принятия и список членов инициатив­ной группы с указанием паспортных данных. 6. Правотворческая инициатива граждан

Прием документов и их регистрация оформляются протокольным решением, дата приня­ тия которого и считается датой регистрации правотворческой ини­циативы граждан. На основании протокольного решения представителям инициа­тивной группы выдается официальный образец подписного листа. При сборе подписей в поддержку правотворческой инициативы граждан требуется строго придерживаться всех его реквизитов. В противном случае подписи жителей муниципального образования могут быть признаны недействительными. Уставы МО определяют минимальное количество подписей, не­обходимых для поддержки правотворческой инициативы граждан. Правовой нормой устанавливается или фиксированное количество подписей в поддержку инициативы, или в процентном отношении от числа избирателей муниципального образования. Так, например, в ст. 35 Устава г. Липецка сказано, что жители города, обладающие избирательным правом, осуществляют правотворческую инициативу путем внесения в городской Совет депутатов предложений о приня­тии нормативных правовых актов города, отмене или изменении ранее принятых правовых актов города за подписью не менее одной тысячи человек. В Уставе г. Омска, напротив, предусмотрено, что число подпи­сей, необходимых для внесения правотворческой инициативы, ус­танавливается не менее \% числа избирателей, принявших участие в последних по времени муниципальных выборах (ст. 79).

Оригиналы подписных листов с окончательным текстом пети­ции и проектом муниципального правового акта вносятся инициа­тивной группой на имя председателя представительного органа мест­ного самоуправления. Правильность оформления подписных листов и достоверность подписей граждан проверяет муниципальная изби­рательная комиссия. Но иногда для выполнения этой работы пред­ставительный орган местного самоуправления создает специальную комиссию. Решение о внесении муниципального правового акта в порядке правотворческой инициативы граждан на рассмотрение представи­тельного органа местного самоуправления принимается в присутст­вии полномочных представителей инициативной группы на его за­ седании. Без предварительного согласования с различными служба­ми проект муниципального правового акта включается в повестку дня заседания представительного органа местного самоуправления, а также направляется главе муниципального образования. Отказ в принятии муниципального правового акта к рассмотре­нию возможен в случае, когда его положения противоречат Консти­туции РФ, федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации, уставу муниципального образования. Выявленные про­ тиворечия должны быть удостоверены заключением (актом) право­вой экспертизы.

Реализация правотворческой инициативы граждан обеспечивается дополнительными гарантиями, установленными на федеральном уровне. В ст. 26 Федерального закона от 6 октября 2003 г. четко определены случаи, когда для реализации правотворческой инициа­тивы граждан применяются в качестве норм прямого действия сформулированные в его содержании нормы-гарантии. Если, на­пример, представительный орган местного самоуправления муни­ципального образования не принял правового акта, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, то при­нятие к рассмотрению и само рассмотрение проекта муниципаль­ного правового акта, внесенного гражданами, осуществляются в соответствии с федеральным законодательством. Представительный орган местного самоуправления обязан рас­смотреть внесенный проект муниципального правового акта на открытом заседании с участием представителей инициативной группы граждан. Им должна быть обеспечена возможность изло­жить свою позицию по существу проекта муниципального право­вого акта, обосновать необходимость его принятия. В этой связи можно выступить с докладом о проекте правового акта или в прениях по его обсуждению, которое проходит в соответствии с рег­ламентом проведения заседаний представительного органа местно­го самоуправления.

Сроки рассмотрения проекта муниципального правового акта опре­деляются уставом муниципального образования от одного до трех месяцев со дня внесения проекта, не должны превышать трех месяцев. Закон предусматри­вает возможность принятия проекта муниципального правового акта, внесенного инициативной группой граждан, не только пред­ставительным органом местного самоуправления, но и другими ор­ганами и должностными лицами муниципальной власти, к компе­тенции которых относится принятие соответствующего акта. В этом случае применяются правовые нормы как Федерального закона 2003 г., так и нормы регламента, регулирующие порядок издания актов исполнительными органами и должностными лицами местно­го самоуправления. Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотре­ния проекта муниципального правового акта, должно быть офици­ально в письменной форме доведено до сведения внесшей его ини­циативной группы граждан. В свою очередь, муниципальный пра­вовой акт, принятый в установленном порядке, подлежит официаль­ному опубликованию (обнародованию) в 10-дневный срок, если иное не оговорено в содержании самого акта.

Правотворческая инициатива граждан получила значительное распространение в Италии и Австрии. Опыт ее осуществления по­казывает, что она является эффективной формой непосредственно­го участия населения в решении вопросов местной жизни лишь в крупных муниципальных образованиях, где имеются университеты с юридическими факультетами. Только в сотрудничестве с ведущи­ми учеными инициативной группе граждан удается подготовить и юридически грамотно оформить проект муниципального правового акта. Для этой работы необходимы профессиональное образование, знания правил законодательной техники, опыт и навыки составле­ния проектов нормативных актов, которыми простые граждане, ес­тественно, не обладают. В Российской Федерации институт правотворческой инициати­вы граждан практически не используется. Это объясняется низкой правовой культурой населения, его отчуждением от власти, неспо­ собностью местного самоуправления самостоятельно и под свою ответственность решить сколько-нибудь значимую проблему.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. сформулировано ле­гальное определение понятия территориального общественного са­моуправления (ТОС). Оно является ключевым для правильного по­нимания одной из важнейших форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления. ТОС это самоорганизация граждан по месту их жительства на части терри­тории поселения для самостоятельного осуществления под свою ответственность собственных инициатив по вопросам местного значения. Специфика ТОС заключается в том, что на этом уровне осущест­вления местного самоуправления не требуется создавать формаль­ные структуры, наделять их правотворческими полномочиями, ме­тодами властного воздействия на общественные отношения. Для ТОС достаточно механизмов самоорганизации населения. Содер­жание всей деятельности ТОС составляют: выдвижение собственных инициатив населения в местных делах; определение оптимальных путей решения локальных проблем; добровольное исполнение принятых решений. Правовую основу организации и деятельности ТОС составляют Конституция РФ, Федеральный закон об общих принципах органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации, консти­туции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований. 7. Территориальное общественное самоуправление

В настоящее время почти во всех субъектах Российской Феде­рации приняты специальные законы о ТОС. Они закрепляют прин­ципы организации и функционирования ТОС, его систему, полно­ мочия и формы деятельности органов ТОС, гарантии эффективно­сти решения локальных проблем жизнеобеспечения населения. В ряде муниципальных образований приняты Положения о ТОС. Границы территории, на которой осуществляется ТОС, устанав­ливаются представительным органом муниципального образования по предложению населения, проживающего на данной территории. При этом учитываются исторические, национальные, культурные, социально- экономические и иные признаки целостности конкрет­ной территории, границы деятельности жилищно-коммунальных служб, особенности архитектурно-планировочных зон или жилищ­ных комплексов, производственные и соседские связи людей. Федеральным законом 2003 г. определены формы непосредст­венного осуществления населением ТОС. К ним отнесены собра­ния и конференции граждан, а также специально создаваемые его органы. Под собранием понимается форма организованного сбора жите­лей территории, на которой осуществляется ТОС, для обсуждения и решения вопросов местного значения. Разновидность собрания конференция жителей. Но она явля­ется собранием представителей граждан, проживающих на опреде­ленной территории. Конференции созываются тогда, когда прове­дение обычных собраний жителей затруднено из-за большой чис­ленности населения микрорайона, территориальной разбросанности улиц, жилых домов и т.п.

Органы ТОС создаются по инициативе жителей на основе их добровольного волеизъявления. В зависимости от содержания функций и территориальной сферы деятельности формируются та­кие органы ТОС, как советы, комитеты ТОС, комитеты микрорай­онов, жилищных комплексов, улиц, кварталов, домов, подъездов и др. Все они являются формой самоорганизации граждан по месту жительства. Но вместе с тем органы ТОС нельзя относить к обще­ственным объединениям граждан, поскольку они в отличие от об­щественных объединений, действуют исключительно в пределах части территории муниципального образования, населенного пунк­та. Они объединяют население не на основе членства, а на основе совместной работы по выполнению определенных функций в об­ласти обслуживания общественных потребностей граждан, удовле­творения их культурно-бытовых и иных запросов. Закон с исключительной четкостью и необходимой дифферен­циацией определяет перечень территорий, в пределах которых мо­жет осуществляться ТОС. К ним относятся следующие территории проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иная часть территории поселения.

Законы субъектов Федерации, уставы муници­пальных образований закрепляли три альтернативные формы из­брания органов ТОС. Федеральный закон 2003 г. устанавливает, что органы ТОС из­бираются только на собраниях или конференциях граждан, прожи­вающих на соответствующей территории. Тем самым исключается возможность искажения смысла выборов и предназначения каждой из форм представительной и непосредственной демократии. Факт учреждения ТОС признается с момента регистрации уста­ва уполномоченным органом местного самоуправления соответст­вующего поселения. Порядок регистрации определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными актами пред­ставительного органа местного самоуправления. Как юридическое лицо ТОС подлежит государственной регистрации в организацион­но- правовой форме некоммерческой организации. Применить эти нормы на практике чрезвычайно трудно, а мо­жет быть, и вовсе невозможно. Как справедливо отмечалось в юри­дической литературе, субъектами ТОС являются граждане, населе­ние соответствующей территории в целом, а также органы ТОС. В отличие от них ТОС представляет собой определенную деятель­ность по осуществлению гражданами по месту своего жительства собственных инициатив в вопросах местного значения. Для этого используются как институты непосредственной демократии собрания и конференции граждан, так и органы ТОС, избираемые на \ собраниях и конференциях.

Однако остается неясной правовая природа устава ТОС. Серьезные трудности поджидают учредителей ТОС при регист­рации его в качестве юридического лица в организационно-правовой форме некоммерческой организации. Высшими органами территориального общественного само­управления являются собрания и конференции граждан по месту жи­тельства. Федеральный закон от 6 октября 2003 г, определяет лишь условия правомочности собраний и конференций граждан по во­просам организации и осуществления ТОС. В настоящее время действуют законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, уставы муниципальных об­разований и нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления, которые определяют порядок созыва и проведения собраний и конференций граждан по вопросам органи­зации и осуществления ТОС. Подготовкой собрания или конференции граждан по вопросам организации и осуществления ТОС занимается оргкомитет. Он оп­ределяет норму представительства делегатов на конференцию, ин­формирует население о месте и времени проведения собрания(конференции), содержании повестки дня, порядке рассмотрения вопросов. Собрания и конференции граждан по вопросам организации и осуществления ТОС наделены широкой компетенцией. Они могут рассматривать любые вопросы, составляющие предметы ведения ТОС. Данное правило действует даже в том случае, если такие во­просы формально отнесены к компетенции других органов ТОС.

Вместе с тем Федеральный закон 2003 г. закрепляет исчерпы­вающий перечень вопросов организации и осуществления ТОС, которые относятся к исключительной компетенции собраний и конференций граждан. Среди них исключительно важное значение имеют хозяйственно-организаторская и правотворческая функции. На основании закона органы ТОС могут осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение со­циально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответ­ствующей территории. В целях реализации правотворческих ини­циатив ТОС они вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязатель­ному рассмотрению этими органами и должностными лицами ме­стного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов. В нормативных правовых актах представительных органов мест­ного самоуправления подробно расписываются полномочия органов ТОС по осуществлению их функций.

Эффективное использование органами ТОС предоставленных им полномочий позволяет наполнить всю их деятельность социаль­ным содержанием. Для осуществления своих функций органы ТОС могут распоря­жаться определенными материальными и финансовыми ресурсами. Их финансовые ресурсы состоят из собственных, заемных средств, а также средств, передаваемых органами местного самоуправления. Собственные финансовые ресурсы образуются за счет доходов от предпринимательской деятельности органов ТОС, гражданско-правовых сделок, добровольных взносов и пожертвований физиче­ских и юридических лиц, а также других, не запрещенных законом поступлений. Органы ТОС вправе создавать в установленном порядке пред­приятия и организации, удовлетворяющие потребности населения в товарах и услугах, выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории и коммунальному обслуживанию насе­ ления, эксплуатации и ремонту жилого фонда, кооперировать на добровольной основе средства жителей и юридических лиц для фи­нансирования целевых социальных программ. Федеральный закон 2003 г. устанавливает исчерпывающий пе­речень требований к структуре и содержанию устава ТОС. С их уче­том в уставе ТОС должны быть отражены локальные особенности формирования и осуществления ТОС в строго определенных терри­ториальных границах. Законом запрещено устанавливать дополнительные требования к уставу ТОС.

Сказанное позволяет сделать вывод, что в Федеральном законе 2003 г. рамочно, в самых общих чертах, определяется порядок орга­низации и осуществления ТОС. Более детально все вопросы учреж­дения и функционирования ТОС, формирования его материально-финансовой базы, обеспечения гарантий участия граждан в осуще­ствлении ТОС прорабатываются в уставе муниципального образо­вания и (или) в специальном нормативном правовом акте предста­вительного органа местного самоуправления. С практической точки зрения более целесообразно урегулировать отношения по организа­ ции и осуществлению ТОС в специальном нормативном правовом акте, а не увеличивать объем устава муниципального образования за счет норм, не имеющих непосредственного отношения к инсти­туту местного самоуправления. В этом смысле заслуживает внима­ния опыт муниципального образования г, Омск, где принято спе­циальное Положение о территориальном общественном самоуправ­лении населения в г. Омске.

Одной из форм непосредственного участия населения в осуществ­лении местного самоуправлении являются публичные слушания -публичное обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, которые внесены в представительный орган местного самоуправления или уже находятся в процессе рас­смотрения. Цель заключается в подключении коллективного разума к обсуждению проектов муни­ ципальных правовых актов, выработке научно обоснованных реко­мендаций по повышению эффективности их норм. Они призваны обеспечить информационную открытость действий и решений ор­ганов местного самоуправления, создать канал обратной связи, по­зволяющий населению влиять на выработку принимаемых решений и устанавливать общественный контроль за ходом их реализации. Публичные слушания могут проводиться как представительным органом местного самоуправления, так и главой муниципального образования. Но в них обязательно должны участвовать жители му­ниципального образования. Инициаторами публичных слушаний могут выступать население, представительный орган местного самоуправления или глава муни­ципального образования. Если публичные слушания проводятся по инициативе населения или представительного органа муниципаль­ного образования, то они назначаются представительным органом, а если по инициативе главы муниципального образования, то соот­ветственно главой. 8. Публичные слушания

Предметом публичных слушаний могут быть любые вопросы местного значения, для решения которых требуется принятие му­ниципальных нормативных правовых актов, целесообразно проводить по наиболее значимым вопро­сам, решение которых может оказать серьезное влияние на разви­тие муниципального образования. Это подтверждается и требова­нием Федерального закона от 6 октября 2003 г, о вынесении на публичные слушания проектов муниципальных нормативных пра­вовых актов, документов и вопросов, обозначенных в официаль­ном перечне (ст. 28). В этот перечень включены: проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав; проект местного бюджета и отчеты о его исполнении; проекты планов и программ развития муниципального образования; вопросы о преобразовании муниципального образования. Обязательный перечень вопросов местной жизни, выносимых на публичные слушания, мо­жет быть расширен путем издания специальных законов. Примером тому может быть Градостроительный кодекс РФ, который предпи­сывает проведение публичных слушаний по проекту правил земле­пользования и застройки территории муниципального образования. Императивный характер приведенных норм федеральных зако­нов является гарантией, что публичные слушания станут не только юридическим, но и фактическим, реально действующим институ­том участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Публичные слушания являются относительно новой формой участия граждан в осуществлении местного самоуправления. Но аналогичный институт депутатских слушаний уже использовался в муниципальной практике, был предусмотрен законами ряда субъ­ектов Федерации, находил отражение в уставах му­ниципальных образований и регламентах представительных орга­нов местного самоуправления. Так, например, Регламентом муниципального Совета г. Воро­нежа предусмотрено, что депутатские слушания проводятся откры­то. Официальное сообщение о повестке депутатских слушаний, времени и месте их проведения доводятся до сведения граждан че­ рез средства массовой информации не позднее чем за пять дней до их начала. Депутатские слушания открываются вступительным словом председательствующего, который информирует о сути обсуждаемого вопроса, его значимости, регламенте проведения слушаний, составе приглашенных лиц. Затем предоставляется слово представителю постоянной комиссии муниципального Совета или приглашенному лицу для доклада, после чего начинаются прения по обсуждаемому вопросу, в которых могут принимать участие депутаты и пригла­шенные лица.

Институт публичных слушаний по своему объему относительно небольшой, включает всего несколько норм материального пра­ва. Поэтому их целесообразно закрепить в уставе муниципального образования, а процессуально-процедурные нормы, регулирующие порядок организации и проведения публичных слушаний, сформу­лировать в регламенте представительного органа местного само­управления. Федеральный закон 2003 г. оставляет на усмотрение муници­пальных образований вопрос о форме правового регулирования от­ношений по организации и проведению публичных слушаний. Как показывает первый опыт практика может выработать и другие процедуры обсуждения важнейших вопросов местной жизни Средства массовой информации широко освещали весь ход публичных слушаний, своевременно обнародовали их результаты.

В ст. 31 Конституции РФ закреплено право граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование. Поскольку конституционное право гра­ждан названо в числе других политических прав, то, скорее всего, здесь речь идет о собраниях политических партий, предвыборных собраниях, встречах депутатов с избирателями. Между тем собрания граждан могут быть и самостоятельными формами участия населе­ния в осуществлении местного самоуправления. Собрание это совместное присутствие граждан в заранее оп­ределенном месте в целях коллективного обсуждения, а возможно, и решения каких-либо вопросов местной жизни. Они отличается относительной монолитностью внутренней организации участни­ков, пространственной локальностью, предметной общностью об­суждаемых вопросов, личной заинтересованностью в их решении. В зависимости от целей проведения собраний граждан в Феде­ральном законе 2003 г. они подразделены на два вида. В первую очередь выделяется собрание граждан как отдельная форма участия населения в осуществлении местного самоуправления. Оно представляет собой форму совместного публичного обсужде­ния общественно значимых вопросов местного значения, одновре­ менного получения многими лицами важной информации. 9. Собрание граждан

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. различает еще и второй вид собраний граждан. Это собрания для реализации задан террито­риального общественного самоуправления. В соответствии со ст. 27 Закона они проводятся не только для совместного публичного об­ суждения вопросов организации и осуществления ТОС, но и для принятия важных решений, в том числе и по вопросам, которые относятся к их исключительной компетенции. Собрание граждан проводится по инициативе населения, пред­ставительного органа местного самоуправления, главы муници­пального образования, а также в случаях, предусмотренных уставом ТОС. Если собрание граждан проводится по инициативе представи­тельного органа или главы, оно назначается соответственно пред­ставительным органом или главой муниципального образования. Если инициатором выступило население, собрание назначается представительным органом местного самоуправления в порядке, определенном уставом МО. Порядок назначения и проведения соб­рания граждан в целях осуществления территориального общест­венного самоуправления определяется уставом ТОС. Собрание граждан не может принимать документы в форме му­ниципальных правовых актов.

Оно вправе принимать лишь обраще­ния к органам и должностным лицам местного самоуправления В целях адекватного выражения интересов участников собра­ния могут избираться лица, уполномоченные представлять собра­ние граждан во взаимоотношениях с органами и должностными лицами местного самоуправления. В результате выборов они по­лучают своеобразный мандат на внеочередной прием представите­лями муниципальной власти, на обсуждение с ними вопросов, сформулированных собранием граждан, на поиски их оптималь­ных решений. Собрание граждан, проводимое для реализации задач террито­риального общественного самоуправления, принимает решения по всем вопросам, отнесенным к его компетенции уставом ТОС. Обращения, принятые собранием граждан, носят для органов и должностных лиц местного самоуправления рекомендательный ха­рактер. Они вправе отказать в решении вопросов местного значе­ния, сформулированных в обращении собрания граждан, без всяких оснований, сославшись на нецелесообразность. Причем такой отказ нельзя обжаловать в рамках существующих правовых процедур, до­ биться законными средствами принятия решения, на котором на­паивает собрание граждан.

Тем не менее принятые собранием гра­ждан обращения подлежат обязательному рассмотрению органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение соответствующих вопросов, с направле­нием письменного ответа. Нормы Федерального закона 2003 г. о порядке назначения и проведения собрания граждан являются основополагающими, носят рамочный характер. Они предполагают дальнейшее развитие меха­низма правового регулирования на федеральном и региональном уровнях. Это непосредственно вытекает из содержания самого За­кона, который устанавливает, что порядок назначения и проведе­ния собрания граждан, а также полномочия собрания определяются данным Законом, уставом муниципального образования и норма­тивными правовыми актами представительного органа местного самоуправления, уставом ТОС. Итогами собрания граждан являются обращения к органам и должностным лицам местного самоуправления и принятые по ним решения. Они подлежат официальному опубликованию (обнаро­дованию).

По своему целевому назначению, объему полномочий и порядку проведения конференция (собрание делегатов) практически ничем не отличается от собрания граждан. В сущности, они представляют две равноценные формы совместного публичного обсуждения гражда­нами важнейших вопросов местного значения или реализации задач территориального общественного самоуправления (ТОС). Однако не всегда возможно и целесообразно проводить собрание граждан. Серьезные организационно-технические трудности возникают при большой численности населения на соответствующей части терри­тории городского округа и при наличии в составе сельского муни­ципального образования нескольких территориально разобщенных поселений с небольшим количеством жителей в каждом из них. Поэтому уставом муниципального образования и (или) норматив­ными правовыми актами представительного органа местного само­управления, уставом ТОС может быть предусмотрено, что в опреде­ленных случаях полномочия собраний граждан могут осуществлять­ся конференцией граждан (собранием делегатов). Федеральный закон 2003 г. не устанавливает порядка назначе­ния и проведения конференции граждан, не определяет процедуры избрания делегатов. Однако в десяти субъектах Федерации были приня­ты законы о собраниях (сходах) и конференциях граждан. 10. Конференция граждан (собрание делегатов)

Конференция граждан проводится по инициативе населения час­ти территории муниципального образования, представительного орга­на местного самоуправления, главы муниципального образования, орга­нов ТОС. Требование о проведении конференции по инициативе населения должно быть оформлено подписным листом и могут проходить в форме сбора подписей жителей под петицией. Тот кандидат, которого поддержало своими подписями более половины жителей территории, обладающих избирательным правом, и считается избранным на кон­ференцию в качестве делегата с правом решающего голоса. Решение о созыве конференции граждан, ее повестка дня дово­дятся до жителей не позднее чем за 15 дней до ее открытия. Кон­ференция считается правомочной, если в ней приняло участие не менее 2/3 избранных делегатов. По вопросам повестки дня конференция граждан может принять обращение к представительному органу или главе муниципального образования, заключение на проект муниципаль­ного правового акта, решение по предметам ведения территориально­го общественного самоуправления. Итоги конференции граждан (собрания делегатов) подлежат официальному опубликованию (обнародованию) в местных средст­вах массовой информации или доведены до сведения населения в других доступных формах.

По смыслу Федерального закона 2003 г. опрос граждан необходимо рассматривать как самостоятельный институт непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления и как метод конкретных социологических исследований (ст. 31). Опрос граждан как институт непосредственного участия населе­ния в осуществлении местного самоуправления представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих порядок выявления мнения жителей муниципального образования по вопросам мест­ной жизни и отдельным вопросам государственного значения. Цельвыявление мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Результаты опроса носят рекомендательный характер. Опрос может проводиться на всей территории муниципального образования или на его обособленной части. Правом участия в опросе наделены жители муниципального образования, обладающие избирательными правами. По своей природе опрос граждан является консультативным ин­ститутом непосредственной демократии. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. предусматривает проведение опроса граждан на всей или части территории муниципального образования, но вместе с тем четко определяет, что его результаты носят рекомендательный характер. 11. Опрос граждан

Опрос граждан можно охарактеризовать как пассивную форм) участия жителей муниципального образования в осуществлении мест­ного самоуправления и решении отдельных государственных вопро­сов, так как население не наделено правом выдвигать инициативу о его проведении. Опрос граждан проводится по инициативе: представительного органа или главы муниципального образования по вопросам местного значения; органов государственной власти субъекта Российской Федера­ции для учета мнения населения при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для строительства объектов регионального и межрегионального значения. Институт опроса граждан как федеральный институт участия граждан в осуществлении местного самоуправления впервые введен ФЗ 2003 г. и устанавливает определенные требова­ния к методологии проведения социологических опросов граждан. проводиться только в форме анкетирования, путем получе­ния ответов граждан на вопросы, поставленные в опросном листе. сами вопросы должны быть сформулированы наиболее понятным образом, поставлены в некотором логическом контексте и исклю­чать в ответах случайность выбора той или иной альтернативы. ва­рианты возможных ответов должны отражать всю палитру мнений граждан по существу поставленных вопросов.

Проведение опроса граждан должно предполагать: случайную выборку некоторого процента жителей, которые будут опрошены, обеспечение при этом репрезентативности, возможность машинной обработки опросных листов, использование статистических методов для опенки результатов опроса. Опрос граждан на муниципальном уровне должен проводиться на основе принципов открытости, гласности, научной обоснован­ности, документирования полученных результатов и верификации (возможности проверки). Жители муниципального образования должны быть проинформированы о проведении опроса граждан не менее чем за 10 дней до его проведения. Источники финансирования подготовки и проведения опроса гра­ждан, определяются в зависимости от субъектов выдвижения ини­циативы о назначении опроса. Если с инициативой опроса граждан выступили представительный орган местного самоуправления, то финансирование всех мероприятий по его подготовке и проведению осуществляется за счет средств местного бюджета. В случае когда с такой инициативой выступают органы государственной власти субъ­екта Российской Федерации, то все затраты по подготовке и прове­дению опроса граждан покрываются из регионального бюджета.

Решение о назначении опроса граждан принимается представительным органом муниципального образования. В акте представительного органа муниципального образования о назначении опроса граждан подлежат установлению: дата и сроки проведения опроса; формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) при проведении опроса; методика проведения опроса; форма опросного листа; минимальная численность жителей, участвующих в опросе. О проведении опроса жители муниципального образования должны быть проинформированы не менее чем за 10 дней до его проведения. Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан, осуществляется: за счет средств местного бюджета при проведении опроса по инициативе органов местного самоуправления; за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации при проведении опроса по инициативе органов государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Инициатива проведения опроса может быть выдвинута: представительным или главой муниципального образования в целях выявления мнения населения по вопросам местного значения ; органами государственной власти субъектов.

Согласно ст. 33 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуаль­ные и коллективные обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Будучи одной из важнейших форм реализации конституционного права граждан на участие в управлении делами общества и государства, обращения одновре­менно являются эффективной организационно-правовой гарантией защиты всех других прав и свобод граждан, их законных интересов. Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что должностные лица местного самоуправления обязаны дать письменный ответ по существу обращений граждан в органы местного самоуправления в течение одного месяца. Порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления устанавливаются законами субъектов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними представительными органами муниципальных образований муниципальными нормативными правовыми актами. Федеральный закон 2003 г. конкретизирует конституционную норму применительно к деятельности органов местного самоуправ­ления. В нем предусматривается возможность индивидуальных и кол­лективных обращений в органы местного самоуправления. 12. Обращение граждан в органы местного самоуправления

Правовой основой являются: Федеральный закон от 2 мая 2006 г. 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и законы субъектов Федера­ции о местном самоуправлении. В зависимости от содержания все обращения граждан подразде­ляются в соответствии с законодательством на четыре вида: пред­ложения, заявления, жалобы и ходатайства. Предложения являются формой обращения граждан, не связан­ной с нарушением их прав. Они содержат индивидуальное или кол­лективное мнение граждан по различным вопросам жизни общества и государства, их рекомендации по улучшению деятельности орга­нов местного самоуправления, совершенствованию действующего законодательства и практики его применения, повышению эффек­тивности работы предприятий, учреждений и организаций, а также их должностных лиц. Заявления представляют собой обращения граждан в органы местного самоуправления, к их должностным лицам по поводу реализации своих прав, свобод и законных интересов, предусмот­ренных Конституцией РФ, законами и иными нормативно-пра­вовыми актами. Жалобы это обращения граждан в органы местного само­управления, к их должностным лицам с требованием о восстанов­лении прав, свобод и законных интересов, нарушенных управлен­ческими решениями и противоправными действиями (бездействи­ем) органов местного самоуправления и их должностных лиц, предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися на территории муниципального образования. Ходатайство обращение с просьбой о предоставлении лицу то­го или иного статуса

Традиционно в указанных муниципальных нормативных правовых актах наряду с месячным сроком рассмотрения обращения должны быть установлены правила работы с обращениями: обязательность ответа по существу обращения; право на поручение о подготовке ответа на обращение должностному лицу, курирующему соответствующее направление деятельности местного самоуправления, а также право подписи ответа названного должностного лица местного самоуправления вне зависимости от того, кому адресовано обращение; запрет на переадресовку обращения лицам, чья деятельность критикуется в обращении; обязанность направления обращения по принадлежности, если оно адресовано органу (должностному лицу) местного самоуправления, в чьи функциональные обязанности соответствующий вопрос не входит. За нарушение порядка и сроков ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления законом субъекта Федерации может быть установлена административная ответственность. Существуют ситуации, когда обращение может быть оставлено без ответа. Так, в актах, регламентирующих порядок работы с обращениями, традиционно может быть установлено право не отвечать на обращение: если оно содержит оскорбительные выражения с применением ненормативной лексики в адрес отдельных лиц или учреждений, а также государства, органов государственной власти и местного самоуправления; если ответ по существу обращения тому же адресанту уже был дан ранее.

Для непосредственного участия населения в осуществлении местно­го самоуправления в России могут использоваться также формы реализации политических прав граждан, закрепленные в Конститу­ции РФ. В их числе выделяются собрания, митинги, шествия, демонстрации, пикетирование, марши и цепи. Собрания граждан являются по существу универсальной формой народовластия, пригодной не только для выражения своих политических взглядов, но и для непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления. Они созываются для встречи кандидатов в депутаты представительных органов местного самоуправления и на выборные должности в муниципальных образованиях, для за­ слушивания отчетов депутатов и должностных лиц местного само­управления, для получения важной информации. Митинг можно определить как форму организованного выраже­ния общественного мнения, поддержки резолюций, требований и других обращений граждан. Митинг проводится в заранее определенном месте и в заранее определенное время. Правом принимать решения в данном случае обладают все граждане, присутствующие на митинге. Шествие представляет собой форму публичного выражения коллективного мнения граждан путем передвижения по проезжей части улиц и площадей с плакатами и транспарантами, но без громкоговорителей и другой звукоусиливающей аппаратуры. Шест­вие может осуществляться только по заранее определенному мар­шруту. 13. Массовые акции граждан

Демонстрация является по существу одним из видов шествий граждан. Но в отличие от шествий ее проведение может сопровож­даться призывами через звукоусилители. Пикетирование коллективное расположение граждан у входа в здание с плакатами, транспарантами и другими средствами нагляд­ной агитации, в которых отражена позиция пикетчиков по общест­венно значимым вопросам. Пикетирование должно осуществляться без шествия и звукоусиления. Марш представляет собой поход, передвижение организованной группы людей по дорогам между определенными населенными пунктами с использованием средств наглядной агитации в пути следования и проведением собраний, митингов в местах остановок в целях пропаганды, обсуждения социально значимых вопросов участниками марша с местными жителями. Цепь акт добровольного публичного выражения политических настроений, требований или выражения поддержки людьми, распо­ложенными в одну линию, с помощью плакатов, лозунгов и других средств агитации и пропаганды. Правовую основу проведения массовых публичных акций со­ставляют нормы ст. 31 Конституции РФ, в которой закреплено пра­во граждан на участие в собраниях, митингах, демонстрациях, ше­ствиях и пикетировании. Все акции должны проводиться мирно, без оружия. Порядок организации и проведения массовых публичных акций определяется в настоящее время Федеральным законом от 19 июня 2004 г. 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».

Письменное уведомление о проведении публичного мероприя­тия его организатор должен направить в орган исполнительной вла­сти субъекта Федерации или орган местного само­ управления в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня прове­дения публичного мероприятия. При проведении пикетирования группой лиц уведомление о проведении публичного мероприятия может подаваться в срок не позднее трех дней до намеченной даты его проведения. Порядок подачи уведомления о проведении пуб­личного мероприятия в орган местного самоуправления устанавли­вается законом субъекта РФ. Анализ регионального законодательства о порядке проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования по­казывает, что уведомления о намерении провести массовую пуб­личную акцию для решения вопросов местной жизни заинтересо­ ванные лица подают в исполнительные органы местного само­управления. Сделать это могут граждане не моложе 18 лет, уполно­моченные трудовыми коллективами, органами общественных объе­динений и отдельными группами населения. В письменном уведомлении указывается цель, форма публичной акции, место проведения или маршруты движения, время ее начала и окончания, предполагаемое количество участников, паспортные данные уполномоченных лиц и организаторов, место их работы или учебы. Исполнительный орган местного самоуправления рассматривает поданное уведомление и сообщает о принятом решении не позднее чем за пять дней до времени проведения массовой публичной ак­ции. Он вправе предложить гражданам, обратившимся с уведомле­ нием, иное время и место проведения акции.

Массовая публичная акция должна проводиться в соответствии с целями, указанными в письменном уведомлении, а также в опреде­ленные сроки и в обусловленном месте. При этом должны строго со­блюдаться законы, правила безопасности людей, общественный порядок. Участникам акции запрещается иметь при себе оружие, специально подготовленные или приспособленные предметы, кото­рые могут быть использованы против жизни и здоровья людей, для причинения материального ущерба. Исполнительный орган местного самоуправления запрещает массовую публичную акцию, если цель ее проведения противоречит Конституции РФ, действующему законодательству либо угрожает общественному порядку и безопасности граждан. Нарушение уста­новленного порядка проведения массовых публичных акций влечет за собой административную или уголовную ответственность винов­ных лиц. Однако массовые публичные акции не всегда выступают в каче­стве формы непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления. Они приобретают такие свойства лишь в случаях, когда проводятся в целях повышения эффективности работы органов и должностных лиц местного самоуправления, консоли­ дации жителей муниципального образования для решения важных социальных проблем.

ФЗ 131 исходит из объективной предпосылки дальнейшего развития местного самоуправления в России, которое может дать огромное разнообразие форм непосредст­ венного участия жителей страны в решении вопросов местного зна­чения. Появление новых форм сдерживать инициативу жителей муниципальных образо­ваний различных регионов России решать самостоятельно и под свою ответственность как можно больше вопросов местного значе­ния с учетом исторических, национальных и иных местных особен­ностей и традиций. К новым формам участия населения в осущест­влении местного самоуправления предъявляется лишь одно требо­вание чтобы они не противоречили Конституции РФ, Федераль­ному закону от 6 октября 2003 г. и иным федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации. В местах компактного проживания коренных малочисленных народов Севера в качестве формы непосредственного участия насе­ления в осуществлении местного самоуправления служат националь­ные общины. Они создаются на принципах самоорганизации насе­ления, ведущего кочевой образ жизни. Руководящими органами в каждой общине являются совет и председатель, которые избирают­ся на общем собрании членов общины. 14. Иные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления

Национальные общины обеспечивают рациональное использо­вание природных ресурсов родовых угодий, сохранение структуры традиционной жизни коренных народов, защиту своих интересов во взаимоотношениях с промышленными предприятиями и органами государственной власти. В станицах Дона и Кубани некоторые функции территориаль­ного общественного самоуправления выполняют казачьи общины. Для решения вопросов местной жизни каждая обшина периодически собирает казачий круг, где выбирают атамана и других должностных лиц общинного самоуправления. В пределах своей компетенции общины решают вопросы землепользования, благоустройства, ох­раны общественного порядка, воспитания молодежи и др. В республиках Северного Кавказа широко используется такая традиционная форма участия населения в осуществлении местного самоуправления, как совет старейшин. Благодаря своему высокому авторитету среди жителей аулов советы старейшин рассматривают мелкие споры, принимают решения консультативного характера в адрес органов местного самоуправления. В таежных селах Сибири сохранилась исконная форма само­стоятельного решения вопросов местной жизни, которую в народе называют «помощь». Ее суть заключается в том, что односельчане всем миром ставят за два-три дня молодоженам или семье пересе­ ленцев новый дом, заготовляют для престарелых дрова, доставляют им сено, помогают убирать урожай с приусадебных участков, ре­монтировать постройки и т.п. Делается это на общественных нача­лах, т.е. бесплатно.

Другие формы это в основном общественные объединения жителей, аналогичные по статусу клубам по интересам. Соответствующее общественное объединение является формой участия населения в осуществлении местного самоуправления. Самодеятельность населения Российской Федерации в решении вопросов местной жизни получает свое практическое выражение и в других формах. Жители муниципального образования вправе са­мостоятельно принимать решения о формах и объеме их участия в непосредственном осуществлении местного самоуправления. Орга­ны государственной и муниципальной власти и их должностные лица обязаны лишь содействовать населению в непосредственном осуществлении местного самоуправления, в создании благоприят­ных условий для расширения прямого участия граждан в решении вопросов местного значения. При этом должны строго соблюдаться принципы законности и добровольности в выборе оптимальных форм непосредственного участия населения в осуществлении мест­ного самоуправления, применяться материальные, организацион­ные и юридические гарантии реализации конституционных прав граждан на самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местной жизни.