РАЗВИТИЕ ГЧП И МЧП: РЕГУЛИРОВАНИЕ, ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ИНИЦИАТИВЫ, МОДЕЛИ, ИНСТРУМЕНТЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ Фадейкина Наталья Васильевна д-р экон. наук, профессор, ректор Сибирской академии финансов и банковского дела (САФБД), Президент НП Межрегионального института сертифицированных бухгалтеров и финансовых менеджеров (МИСБФМ), полномочный представитель МОО «Гильдия финансистов» в Сибирском федеральном округе, директор Новосибирского регионального отделения МОО «Гильдия финансистов» 2 февраля 2012 г.

Почему возникла потребность в механизме ГЧП? Неизбежность использования ГЧП как способа внебюджетного финансирования развития общественной (в т.ч. муниципальной) инфраструктуры для ускорения экономического роста доходы бюджета несопоставимы с потребностями в финансировании развития общественной инфраструктуры; способность бюджета осуществлять заимствования (предоставлять гарантии) для финансирования развития общественной инфраструктуры ограничена по сроку и объему; способность бюджета осуществлять целевое финансирование развития общественной инфраструктуры, обеспечивающей экономический рост, ограничена принципами формирования и использования бюджета; способность банков (даже ВЭБ) и Инвестиционного фонда РФ финансировать развитие инфраструктуры ограничена, в том числе использованием инструмента государственных гарантий; необходимость превратить бюджетные средства в инвестиционные ресурсы сопряжена с определенными трудностями, разрешению которых способствует переход к программному бюджету, методологии проектного управления и управления по результатам, а также к проектному финансированию за счет внебюджетных источников. обеспечение двойного или тройного контроля за расходованием средств (со стороны субъекта СГУ, инвестора и банка), что способствует повышению эффективности использования кредитных ресурсов и инвестиций.

Основы законодательства РФ по ГЧП (федеральный уровень) Гражданский, Бюджетный, Земельный кодексы; Федеральный закон от No. 115-ФЗ О концессионных соглашениях; Федеральный закон от No. 116-ФЗ Об особых экономических зонах в Российской Федерации; Федеральный закон от No. 82-ФЗ О банке развития; Федеральные законы о госкорпорациях («Роснанотех», «Олимпстрой», «Ростехнологии», «Российская венчурная компания», «Фонда реформирования ЖКХ», «Росавтодор»); Постановление Правительства РФ от No. 694Об Инвестиционном фонде РФ Федеральные законы и др. НПА о реализации федеральных целевых программ, стратегий и др.

Законодательные инициативы субъектов Российской Федерации

Нормативные правовые акты муниципальных образований (городских округов, муниципальных районов)

Отсутствие Концепции развития ГЧП в РФ (с планом мероприятий по ее реализации) Не систематизированы (в т.ч. в части типологии) модели ГЧП и схемы их финансирования Отсутствие понимания Концепции сбалансированного распределения рисков Нет должного внимания к институтам развития Не развит институт независимой оценки Несовершенство закона о закупках и невозможность (в отдельных случаях) его применения Не развит институт независимых проектных организаций Земельный кодекс не согласуется с законом «О концессионных соглашениях» Отсутствие гарантированного долгосрочного тарифообразования в секторе ЖКХ Основные препятствия в развитии ГЧП

Практика бюджетного планирования ВОЗМОЖНЫЕ РЕШЕНИЯ Ввести в практику бюджетного планирования региона (муниципалитета) оценку эффективности расходов на проекты ГЧП и установление предельных уровней этих расходов на сроки от 3-х и более лет. ПРОБЛЕМА Региональный орган власти, как правило, обязуется совершать выплаты по концессионным соглашениям в течение длительного срока, превышающего плановый бюджетный период (более 3-х лет); Общая сумма капиталовложений не отражается в бюджете, т.к. первоначальные вложения совершает инвестор, а обязательства государства будут отражаться в бюджетах будущих периодов.

Повышение эффективности механизмов ГЧП политическая воля, поддержка со стороны государства; наличие законодательной базы, внятного пакета нормативно- правовой документации по реализации проекта ГЧП; повышение качественной и своевременной проработки проектов, детальный регламент по каждому проекту на проведение конкурса по выбору профессионального и кредитоспособного частного оператора; на региональном уровне необходимо принять закон о ГЧП и необходимые для его реализации НПА, требуется развитие контрактных моделей, инструментов гарантий и страхования, совершенствование регионального законодательства и его «стыковка» с федеральным; более эффективное использование инструментария современ- ного менеджмента и кадрового (профессионального) потенциала

Предмет партнерства с точки зрения государства (субъекта СГУ) Предмет партнерства с точки зрения государства (субъекта СГУ) согласие государства на равноправные отношения с бизнесом может быть обусловлено только заинтересованностью государства в более качественном и эффективном выполнении своих обязанностей (предоставлением более качественных государственных и муниципальных услуг) перед гражданами; возможность бизнеса обеспечить более качественное и эффективное выполнение обязанностей государства при: – наличии специфических компетенций, технологий, управленческих навыков, квалифицированного персонала, обеспечиваемых масштабом обслуживаемых рынков и вложениями в развитие компетенций и подготовку персонала; – способности принимать риски, связанные с организацией изменений и управление ими, необходимых для более качественного и эффективного выполнения обязанностей государства; – способности привлекать дополнительный капитал для обеспечения своей деятельности в рамках партнерства с государством

Предмет партнерства с точки зрения бизнеса бизнес не может получить от государства ничего, чтобы он не мог получить на рынке, если только это не касается возможности прогнозируемого в форме обязательств использования исключительных государственных прав; исключительные государственные права определяются федеральным, региональным законодательством, НПА муниципального уровня и включают в себя такие категории как: – регулирование, – распоряжение государственной (муниципальной) собственностью, – закупки товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд, – непосредственное исполнение государственных и муниципальных услуг бизнесу, – определение порядка оказания общественных услуг, – ответственность за организацию отдельных рынков, – предоставление субсидий участие частного сектора в прежде исключительно государственных отраслях – появление долгосрочных более привлекательных для бизнеса рынков

Сущность государственно-частного партнерства Под ГЧП обычно понимается контрактное соглашение между субъектом СГУ (ППО) и частным сектором, которое предоставляет частному сектору более широкие возможности для участия в инфраструктурных и других приоритетных проектах, традиционно реализуемых субъектами ГСЭ на бюджетные средства По сравнению с традиционными моделями, схема ГЧП подразумевает более активное участие частного партнера во всех основных стадиях реализации проекта, включая: ПланированиеФинансированиеСодержание СтроительствоЭксплуатациюРемонт Частные партнеры по проектам, организованным в рамках схемы ГЧП, выбираются на конкурсной основе в результате открытого тендерного процесса Во многих случаях наиболее эффективной формой организации ГЧП является проектное финансирование, в рамках которого государство выступает инициатором проекта, а частный сектор принимает на себя все права и обязанности, связанные с созданием, финансированием и функционированием проекта (конкретного объекта)

Государственно-частное партнерство (1) Области применения: территориальное развитие (в т.ч. дороги, транспорт, энергетика, технопарки); городское хозяйство (в т.ч. ЖКХ); социальная сфера (в т.ч. здравоохранение, образование, куль- тура, физическая культура и спорт, трудовые ресурсы, досуг и др.); безопасность и правопорядок; оборона Привлечение частного сектора для более эффективного и качественного исполнения задач, относящихся к публичному сектору на условиях компенсации затрат, разделения рисков, обязательств, компетенций

Государственно-частное партнерство (2) Для бизнеса ГЧП – это: – не благотворительность; – не социальная ответственность бизнеса Для власти ГЧП – это не: – не субсидии частному бизнесу; – не конкурсное распределение бюджета; – не приватизация Для финансового сектора ГЧП – это: – не складчина власти и бизнеса

Кто отвечает за ГЧП? Власть привлекает частный бизнес и соглашается делить с ним риски, чтобы задачи власти были решены более эффективно. Орган государственного или муниципального управления (ОГМУ) является организатором проекта на условиях ГЧП. ОГМУ несут ответственность за ГЧП. Организация проекта ГЧП – это процесс, обеспечивающий подготовку, принятие и исполнение решения ОГМУ о реализации проекта ГЧП. Принятие обязательств ОГМУ в рамках контракта ГЧП должно быть принято в соответствии с действующим законодательством о конкуренции, должен быть выявлен наиболее эффективный частный партнер, обязательства ОГМУ должны быть приняты легитимно с целью снизить долгосрочный политический риск (отказ от исполнения обязательств ОГМУ в результате смены власти). Организация проекта ГЧП – это процесс подготовки и проведения публичной процедуры для выбора частного партнера и заключения с ним контракта, определяющего деятельность, права и обязанности сторон по достижению целей проекта ГЧП; организация мониторинга исполнения обязательств частного партнера; организация исполнения обязательств ОГМУ

Модели ГЧП, используемые или развиваемые в Российской Федерации Формы контракта – Инвестиционное соглашение (контракт) о реализации проекта – Договор аренды муниципального имущества с внесением неотделимых улучшений (модернизация/реконструкция) – Соглашение о (BOT/BOLT) – Концессионное соглашение (BTO) – Контракт на предоставление услуг Правовая основа – Контракты 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» Гражданский кодекс – Процедуры Земельный кодекс Градостроительный кодекс 223-ФЗ о закупках товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд» 135-ФЗ «О защите конкуренции» Приказ ФАС 67 об утверждении Правил проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды Региональные законы о ГЧП Инвестиционный фонд РФ – Обеспечение обязательств публичного партнера Бюджетный кодекс 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов…» Отраслевое регулирование Региональное законодательство и др.

Основные схемы реализации проектов на условиях ГЧП Применяемое законодательство Источники окупаемости Возможные источники финансирования Возможности государственной поддержки 1. ФЗ РФ от г. 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» 4. Передача в собственность Заказчику 5. Эксплуатация и обслуживание Объекта в течение срока действия контракта 6. Сбор платы за пользование Объектом Плата за пользование Объектом Обязательства инвестора 1. Банки развития и другие кредитные организации 2. Государственные гарантии 3. Инвестиционный фонд РФ 1. ПИФы и другие российские финансовые организации 2. Международные финансовые организации 3. Российские финансовые организации 4. Финансовые институты (банки) Платежи Заказчика, в т.ч. за счет дополнительных доходов бюджета от развития территории и сбора платы за пользование Объектом 4. Передача для эксплуатации Заказчику 5. Обеспечение эксплуатационной готовности в течение срока действия контракта 6. Передача Объекта в собственность Заказчику после окончания действия контракта 1. Работы по проектированию Объекта 2. Финансирование Проекта 3. Строительство Объекта Гражданский кодекс РФ Закон субъекта РФ BOLTКОНЦЕССИЯ (BTO)

Источники финансирования ГЧП Существуют 4 основных источника финансирования проектов ГЧП, которые в большинстве случаев используются в комбинации: Государственные субсидии используются для частичного финансирования расходов на капитальное строительство в случаях, когда государству важно продемонстрировать серьёзную поддержку Проекта (не только политическую, но и финансовую, материальную) и при необходимости нивелировать рост стоимости услуг (тарифов) для населения. Капитальные расходы слишком велики и ожидаемая прибыльность Проекта недостаточна для адекватного обслуживания кредитного и акционерного капиталов; Банковский кредит является наиболее распространённой формой кредитования в ГЧП. Для предоставления кредита Проект должен быть «кредитоспособным», т.е. способным генерировать достаточную прибыль для своевременного обслуживания долговых обязательств даже в разумно пессимистичном сценарии развития. Кредит предоставляется банками под обеспечение всеми активами СПК, приоритетный доступ к доходам СПК и переход контроля над Проектом к кредиторам в случае дефолта. Важным требованием к банковскому кредиту является его долгосрочность, отражающая длительный срок концессии (минимум 10 лет); Акционерный капитал (до 20% потребности в финансировании): Акционерный капитал является необходимым источником финансирования ГЧП и предоставляется Инвесторами из собственных средств в виде комбинации субординированного долга и выпуска акций. 100% акций СПК принадлежат Инвесторам. Обслуживание акционерного капитала (выплата долга и дивидендов) субординировано выплатам по старшему (банковскому) кредиту. Инвесторы несут на себе наибольшую степень риска из всех финансистов Проекта; Проектные облигации, так же как и банковский кредит, требуют анализа кредитоспособности и высокого уровня обеспечения. Преимущество бондов состоит в том, что они могут быть дешевле, чем банковский кредит. С другой стороны, рынок капитала для проектных бондов может быть очень ограничен, делая мобилизацию необходимого капитала более трудной, особенно для больших проектов.

Соглашение о ГЧП, заключенное в рамках ГК РФ и регионального законодательства: преимущества большее количество вариантов структурирования проекта; возможность участия в реализации проектов ГЧП субъектов СГУ (публично-правовых образований); возможность сохранения частным партнером права собственности на объект Соглашения о ГЧП; возможность предоставления гарантий со стороны государства; возможность предусмотреть адекватные компенсации в случае досрочного расторжения Соглашения о ГЧП; возможность обременить залогом объект Соглашения о ГЧП.

Этапы реализации ГЧП Технико- экономическое обоснование Разработка модели ГЧП и подготовка конкурса Конкурс по выбору частного партнера Переговоры и финансовое закрытие 3-6 мес 6-12 мес6-9 мес Мнения банков Предварительны е условия финансирования Одобренные условия финанси- рования

Развитие существующей нормативно-правовой базы (1) Концессионное законодательство / предложения по внесению изменений снижение риска переквалификации соглашений о ГЧП в концессионное соглашение; расширение возможностей по заключению концессионных соглашений по форме, выбранной сторонами; расширение возможностей по заемному финансированию: ° в отношении залога прав ° в отношении уступки требования/перевода долга ° в отношении гарантийных и компенсационных обязательств приведение в соответствие с мировой практикой конкурсных процедур; урегулирование споров

Развитие существующей нормативно-правовой базы (2) В рамках экспертного совета по ГЧП в ГД РФ подготовлена для рассмотрения новая редакция модельного закона о ГЧП для субъекта РФ В рамках совместного проекта Внешэкономбанка с Программой развития Организации Объединенных Наций (ПРООН) будет выполнен анализ региональных законов (пилотных субъектов РФ) с последующей доработкой модельного закона и модельных нормативных актов на уровне субъекта РФ, необходимых для реализации регионального закона

Практические аспекты Модель «Подряд в рассрочку» Структура модели ° объект находится/реконструируется и эксплуатируется инвестором за свой счет по заказу публичного партнера (субъекта СГУ), в собственности которого находится объект; ° возмещение инвестиционных затрат осуществляется за счет платежей за выполненные работы, оказанные услуги, которые публичный партнер осуществляет в рассрочку в процессе эксплуатации объекта инфраструктуры Сложности в реализации модели ° вопросы, связанные с долгосрочностью обязательств публичного партнера (субъекта СГУ); ° сложности, связанные с квалификацией долговых обязательств публичного партнера; ° жесткие условия процедуры размещения заказа

Для совершенствования механизма ГЧП необходимо: определить четкий порядок организации предпроектной подготовки проектов: ° разработать и апробировать методики оценки бюджетной и социально-экономической эффективности проектов, реализуемых на условиях ГЧП, и Методические рекомендации (в рамках действующего бюджетного законодательства) по планированию и управлению расходами, направляемыми на разработку конкурсной документации, проведение конкурентного отбора по определению инвестора, подготовку (регистрацию) земельных участков (других объектов движимого и недвижимого имущества) субъекта РФ к формированию и последующей реализации инвестиционных проектов на условиях ГЧП; ° привлечение проектных компаний, имеющих высокую репутацию, специалисты которых обладают соответствующими компетенциями подключит к кредитованию и профессиональному консультированию не только ВЭБ (по финансированию содействия проектам развития), но и др. банки и финансовые институты (Сбербанк Капитал, ВТБ Капитал и др.)

Уникальные программы Сибирской академии финансов и банковского дела Направление: Менеджмент Антикризисное управление Направление: Менеджмент Логистика Направление: Экономика Банковское дело Программы СПО На базе 9-ти классов

Традиционные программы Сибирской академии финансов и банковского дела Направление: Экономика Финансы и кредит Направление: Экономика Финансовый менеджмент Направление: Экономика Бухгалтерский учет Направление: Менеджмент Маркетинг

Пилотные проекты Сибирской академии финансов и банковского дела Направление: Менеджмент Управление проектами Направление: Управление персоналом Направление: Документоведение и архивоведение Направление: Торговое дело

СПАСИБО ЗА ВНИМАНИЕ !