Лекция 1. Разграничение функциональных полномочий органов власти между уровнями бюджетной системы

фискальной разграничения доходных источников Межбюджетные отношения: отношения между уровнями власти по поводу: разграничения расходных обязательств распределения межбюджетных трансфертов

фискальной Необходимость разграничения расходных полномочий Децентрализация публичной власти Децентрализация бюджетной системы Оценка баланса доходов и расходов каждого уровня публичной власти ( но не каждого отдельного бюджета !) Обеспечение вертикальной сбалансированности бюджетной системы Выработка единой методики распределения балансирующих (выравнивающих) трансфертов

фискальной Разграничение функций - разграничение расходов Основные государственные функции: Макроэкономическая политика Перераспределение доходов между гражданами между территориями Организация предоставления услуг, оплачиваемых за счет бюджета

фискальной Расходные полномочия: 1 Списание бюджетных средств со своего счета на исполнение функции : а ) подразделением своего органа власти, или б ) своим бюджетным учреждением, или в ) негосударственными организациями по государственному / муниципальному заказу

фискальной Расходные полномочия: 2 Обеспечение исполнения функции финансовыми средствами с помощью : а ) выделения средств в своем бюджете, или б ) предоставления средств в бюджет другого уровня публичной власти

фискальной Расходные полномочия: 3 Установление и регламентирование объема и порядка исполнения функции ( следовательно, и размера необходимых финансовых средств )

фискальной Состав расходных полномочий Расходные полномочия Нормативно - правовое регулирование Исполнение Финансовое обеспечение

фискальной Варианты разграничения расходных полномочий Регулирование Финансово е обеспечение Исполне ние УстановлениеРегламентация ЦЦЦЦ Исключительное ведение ММММ ЦMММ Совместное ведение ЦЦЦМ Делегированное полномочие

фискальной Некорректное разграничение расходных полномочий Регулирование Финансовое обеспечение Исполнение Установлен ие Регламент ация Недопустимый вариант (нефинансируемый мандат) ЦЦММ Нефинансируем ый мандат Пример нечеткого разграничения полномочий ЦЦЦМ1 + М2 Нечеткое разграничение

фискальной Расходные полномочия: критерии разграничения (1) Территориальное соответствие максимальная близость территориальной юрисдикции органа власти, реализующего расходные полномочия, и зоны потребления бюджетных услуг Эффект масштаба концентрация бюджетных расходов может способствовать экономии средств Субсидиарность максимальная близость органов власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям бюджетных услуг

фискальной Расходные полномочия: критерии разграничения (2) Внешние эффекты (экстерналии) чем выше заинтересованность общества в целом в реализации данных расходных полномочий, тем, при прочих равных условиях, за более высоким уровнем власти они должны закрепляться Эффект территориальной дифференциации чем выше региональные/местные различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем, при прочих равных условиях, на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться

фискальной Разграничение расходных обязательств в условиях фискальной децентрализации закрепление за каждым уровнем бюджетной системы адекватных расходных полномочий закрепление полномочий по предоставлению бюджетных услуг, а не по содержанию учреждений существенные полномочия нижестоящих уровней власти по определению нормативов расходов по своим расходам четкое различие между исполнением (и финансированием) собственных и делегированных полномочий, отсутствие нефинансируемых мандатов

фискальной Важные аспекты разграничения полномочий Разграничение полномочий должно принимать во внимание следующее: обеспечение экономической и административной эффективности предоставления услуг обеспечение равного доступа к бюджетным услугам обеспечение прозрачности и подотчетности в процессе предоставления услуг четкость, прозрачность и стабильность системы разграничения полномочий

фискальной Единственно правильного варианта разграничения расходных полномочий не существует Критерий «качества» разграничения – соответствие поставленным целям и задачам Противоречие между целями: одновременно все они могут не достигаться Цели и задачи разграничения могут меняться со временем

II. Применение принципов разграничения Международный опыт

фискальной Разграничение расходных полномочий (1) Категория расходов Определение общей политики, стандарты и надзор Предоставление услуг, администрирование ОборонаЦЦ Внешняя политикаЦЦ Регулирование международной торговли ЦЦ Кредитно-денежная и валютная политика, банковское регулирование ЦЦ ИммиграцияЦЦ

фискальной Разграничение расходных полномочий (2) Категория расходов Определение общей политики, стандарты и надзор Предоставление услуг, администрирование Авиалинии и ж/дЦЦ Бюджетно-налоговая политика ЦЦ, М Природные ресурсыЦЦ, М Охрана окружающей среды Ц, М Промышленность, сельское хозяйство Ц, М

фискальной Разграничение расходных полномочий (3) Категория расходов Определение общей политики, стандарты и надзор Предоставление услуг, администрирование ЗдравоохранениеЦ, М ОбразованиеЦ, М Социальная политикаЦ, М ПолицияЦ, М Водоснабжение, канализация, уборка мусора ММ Пожарная охранаММ Озеленение, паркиММ

фискальной Разграничение расходных полномочий (4) Категория расходов Определение общей политики, стандарты и надзор Предоставлен ие услуг, администриров ание Дороги общенационального значения ЦЦ, М Дороги местного значения ММ

фискальной Расходные полномочия, переданные на муниципальный уровень (1) Категория расходовЭстонияЛатвия ОбразованиеНачальное, среднее Начальное, среднее, кроме з/пл учителей Здравоохранение Поликлиники, муниципальные больницы, первичная помощь Поликлиники, первичная помощь Социальная политикаЗабота о престарелых Забота о бездомных, инвалидах и сиротах Полиция, пожарная охрана-Муниципальная полиция Коммунальные услугиВодоснабжение, канализация Водоснабжение, канализация, отопление Транспорт Местный общественный транспорт Городской транспорт Дороги Содержание местных дорог, улиц Содержание и строительство

фискальной Расходные полномочия, переданные на муниципальный уровень (2) Категория расходовЛитваУкраина Образование Начальное, среднее, кроме з/пл учителей Начальное, среднее, среднее профессиональное ЗдравоохранениеПервичная и скорая помощь Больницы, поликлиники, фельдшерские пункты Социальная политика Пособия, забота о престарелых, бездомных и инвалидах Различные виды пособий Полиция, пожарная охрана Муниципальная полиция и противопожарная служба Местные полицейские и противопожарные службы Коммунальные услуги Водоснабжение, канализация, иногда отопление Канализация, субсидии населению ТранспортМестный общественный транспорт Общественный транспорт (частично) Дороги Содержание дорог в городской и сельской местности Содержание дорог

фискальной Наиболее распространенные проблемы Отсутствие формального разграничения расходных полномочий не зафиксировано в нормативно-правовых актах Неоднозначность разграничения полномочий одно и то же полномочие возлагается на все уровни власти Неэффективное разграничение расходных полномочий чрезмерная централизация или децентрализация Отсутствие финансового обеспечения расходных полномочий изменение разграничения полномочий без изменения разграничения доходов передача полномочий без передачи соответствующих финансовых средств

фискальной Проблема нефинансируемых мандатов Варианты решения проблемы мандатов: нефинансируемые мандаты допустимы и применяются (Германия) нефинансируемые мандаты формально допустимы, но не применяются (Канада) самоограничения в принятии нефинансируемых мандатов (США) мандаты допустимы, если принимаются квалифицированным большинством совместная работа властей различного уровня по проблеме мандатов

фискальной Структура бюджетных расходов по уровням

фискальной Разграничение расходных обязательств в РМ Собственные полномочия Функция Село (коммуна), город (муниципий)РайонАТО ГагаузияБэлць, Кишинэу Благоустройство и градостроительство + + Строительство и содержание дорог ++++ Водоснабжение, канализация + + Распоряжение производственными отходами + Социальная помощь ++++ Содержание учреждений социальной сферы +++ Содержание учреждений дошкольного, начального, общего и дополнительного (внешкольного) образования + + Содержание учреждений лицейского, среднего профессионального образования и специальных учреждений образования ++

фискальной Функция Село (коммуна, Город (муниципий) Район АТО Гагаузия Бэлць, Кишинэу Содержание дворцов и домов культуры + + Содержание библиотек, музеев + + Физическая культура и спорт ++++ Обеспечение пожарной безопасности +--+ Содержание парков + Содержание кладбищ + + Строительство публичных объектов +++ Строительство социального жилья + Содержание выставок + Содержание театров, общественного телевидения +++ Разграничение расходных обязательств в РМ Собственные полномочия

фискальной Функция Село (коммуна), Город (муниципий) Район АТО Гагаузия Бэлць, Кишинэу Содержание других учреждений++++ Социально-экономическое развитие территории---- Общественный транспорт---- Коммунальное хозяйство- Площади, рынки и другие общественные места- Защита потребителей- Организация розничной торговли- Регистрация и учет крестьянских (фермерских) хозяйств, их объединений- Защита почв, растений, животных и другие меры охраны окружающей среды- Разграничение расходных обязательств в РМ Собственные полномочия

фискальной Разграничение расходных обязательств в РМ Делегированные полномочия Функция Село (коммуна), Город (муниципий) Район АТО Гагаузия Бэлць, Кишинэу Социальная защита населения, в т.ч. затронутого безработицей ---- Общественная гигиена - Эксплуатация и охрана недр - Природные заповедники - Гражданская защита ---- Здоровье населения, в том числе здоровье матери и ребенка - Охрана природных ресурсов - Защита потребителей - Военно-административная деятельность ++++ Общественный порядок -+++

фискальной В среднем по РМ В Орхейском районе Второй уровень Первый уровень Разграничение расходов между 1-ым и 2-ым уровнем МПУ в среднем по РМ и в Орхейском районе (2004 г.)

фискальной Подушевые расходы на образование (2004 г.)

фискальной Подушевые расходы на культуру и спорт (2004 г.)

фискальной Подушевые расходы на социальное обеспечение и социальную поддержку (2004 г.)

фискальной Динамика доли доходов МПУ в консолидированном бюджете Республики Молдова В абсолютных цифрах В % консолидированного бюджета

фискальной В абсолютных цифрах В % консолидированного бюджета Динамика доли расходов МПУ в консолидированном бюджете Республики Молдова

фискальной Динамика баланса доходов и расходов МПУ (в % консолидированного бюджета)