ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ И ФИНАНСИРОВАНИЕ УСЛУГ Гордана Маткович Кишинёв, ноябрь 2009 года

О ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ

Децентрализация - это… Передача различных функций на нижние уровни власти на нижние уровни власти негосударственным учреждениям и участникам негосударственным учреждениям и участникам НПО НПО Частным компаниям Частным компаниям Гражданам Гражданам

Негосударственные учреждения и участники участвуют в Оказании услуг (на стороне предложения) Оказании услуг (на стороне предложения) Покупке услуг (на стороне спроса) Покупке услуг (на стороне спроса)или В принятии решений и представлении интересов различных групп В принятии решений и представлении интересов различных групп

Мотивация децентрализации Медленные перемены, неэффективность, негибкость и отсутствие нововведений на центральном уровне Медленные перемены, неэффективность, негибкость и отсутствие нововведений на центральном уровне Местная специфика и потребности могут быть лучше определены на местном уровне Местная специфика и потребности могут быть лучше определены на местном уровне Децентрализация также способствует конкуренции между: Децентрализация также способствует конкуренции между: Местными администрациями Местными администрациями Государственными и негосударственными поставщиками услуг Государственными и негосударственными поставщиками услуг Децентрализация облегчает участие граждан в принятии решений для улучшения качества услуг Децентрализация облегчает участие граждан в принятии решений для улучшения качества услуг

Другие мотивы децентрализации Снятие напряженности на этнической или религиозной почве Снятие напряженности на этнической или религиозной почве Приближение к нормам Евросоюза Приближение к нормам Евросоюза Передача ответственности на более нижний уровень с целью избежания: Передача ответственности на более нижний уровень с целью избежания: Непопулярных мер; Непопулярных мер; Фискального кризиса и дефицита на центральном уровне. Фискального кризиса и дефицита на центральном уровне.

Ограничения и условия Достаточный уровень демократизации Достаточный уровень демократизации Различный уровень развития местных субъектов самоуправления Различный уровень развития местных субъектов самоуправления Контрольные механизмы адаптированы к децентрализованному функционированию государства и общества Контрольные механизмы адаптированы к децентрализованному функционированию государства и общества Достаточный потенциал на местном уровне Достаточный потенциал на местном уровне Четкое распределение полномочий и финансирования Четкое распределение полномочий и финансирования В странах переходной экономики реформистские настроения в основном присутствуют на центральном уровне В странах переходной экономики реформистские настроения в основном присутствуют на центральном уровне

Ограничения, связанные с особенностями социальной защиты Получатели социальной помощи, как правило, наиболее слабые члены общества: Получатели социальной помощи, как правило, наиболее слабые члены общества: Недостаточно информированы Недостаточно информированы Не организованы Не организованы Не обладают политической властью Не обладают политической властью Их потребности неочевидны Их потребности неочевидны

Ограничения, связанные со спецификой социальной защиты Местные органы власти не понимают своей политической выгоды в выделении средств на социальную защиту Местные органы власти не понимают своей политической выгоды в выделении средств на социальную защиту Существуют и другие проблемы, затрагивающие больше граждан/избирателей Существуют и другие проблемы, затрагивающие больше граждан/избирателей Существует большая вероятность того, что проявятся предрассудки по отношению к некоторым группам граждан Существует большая вероятность того, что проявятся предрассудки по отношению к некоторым группам граждан

Что должно быть децентрализовано в социальной защите? Денежные выплаты Денежные выплаты Нет убедительных доказательств для децентрализации ТЕОРИЯ ТЕОРИЯ Перераспределительные функции должны, в основном, остаться на центральном уровне Перераспределительные функции должны, в основном, остаться на центральном уровне Менее развитые районы/области не располагают достаточными ресурсами для перераспределения Менее развитые районы/области не располагают достаточными ресурсами для перераспределения Интересы особо уязвимых групп будут лучше защищены на центральном уровне Интересы особо уязвимых групп будут лучше защищены на центральном уровне

Что должно быть децентрализовано в социальной защите? ОПЫТ ОПЫТ В большинстве развитых стран регулирование и финансирование на центральном уровне минимальное В большинстве развитых стран регулирование и финансирование на центральном уровне минимальное По опыту большинства стран с переходной экономикой децентрализация денежных выплат не принесла позитивных результатов По опыту большинства стран с переходной экономикой децентрализация денежных выплат не принесла позитивных результатов Децентрализация может привести к различной степени доступности социальной помощи Децентрализация может привести к различной степени доступности социальной помощи

Какой должна быть децентрализация социальной защиты? Услуги Услуги Почему тогда система услуг должна быть децентрализована? ТЕОРИЯ ТЕОРИЯ Разделение ролей потребителей и поставщиков услуг соответствует децентрализации Разделение ролей потребителей и поставщиков услуг соответствует децентрализации Местные потребности в услугах могут зависеть от демографических, экономических и социальных факторов Местные потребности в услугах могут зависеть от демографических, экономических и социальных факторов Межсекторное взаимодействие на местном уровне необходимо для организации услуг Межсекторное взаимодействие на местном уровне необходимо для организации услуг Децентрализация также ведет к расширению круга поставщиков услуг Децентрализация также ведет к расширению круга поставщиков услуг

Что должно быть децентрализовано в социальной защите? ОПЫТ ОПЫТ Действительно ли мы говорим о деволюции, если на центральном уровне: Определены государственная политика, правовые нормы и стандарты Определены государственная политика, правовые нормы и стандарты Финансирование обеспечено грантами центрального уровня власти Финансирование обеспечено грантами центрального уровня власти Организованы инспекционные и надзорные функции Организованы инспекционные и надзорные функции Подготовлены методические пособия, обобщающие удачный опыт Подготовлены методические пособия, обобщающие удачный опыт

ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ И ФИНАНСИРОВАНИЕ УСЛУГ

I пример – финансирование учреждений интернатного типа на центральном уровне, а других альтернативных услуг – на местном Слабости и недостатки: Сильный стимул для отправления детей в учреждения (за счет центрального бюджета) Сильный стимул для отправления детей в учреждения (за счет центрального бюджета) Сам факт существования детских учреждений Сам факт существования детских учреждений Самые бедные муниципалитеты не имеют ресурсов для развития альтернативных услуг Самые бедные муниципалитеты не имеют ресурсов для развития альтернативных услуг В более состоятельных муниципалитетах/областях существуют также другие насущные потребности В более состоятельных муниципалитетах/областях существуют также другие насущные потребности

I пример – финансирование учреждений интернатного типа на центральном уровне, а других альтернативных услуг – на местном Слабости и недостатки: Социальная защита на местном уровне часто проигрывает образованию и здравоохранению Социальная защита на местном уровне часто проигрывает образованию и здравоохранению Существует вероятность, что финансирование альтернативных услуг будет нерегулярным Существует вероятность, что финансирование альтернативных услуг будет нерегулярным Услуги, которые окупаются только когда покрывают несколько районов, не будут созданы Услуги, которые окупаются только когда покрывают несколько районов, не будут созданы Сложно следовать принципу «деньги следуют за клиентом» Сложно следовать принципу «деньги следуют за клиентом»

II пример – все финансируется на центральном уровне Проблемы Заложение в бюджет расходов переходного периода Заложение в бюджет расходов переходного периода Специфические потребности местного сообщества неудовлетворяются Специфические потребности местного сообщества неудовлетворяются Участие граждан в принятии решений невозможно Участие граждан в принятии решений невозможно Распределение ролей покупателя и поставщика услуг неэффективно Распределение ролей покупателя и поставщика услуг неэффективно У местных органов власти нет мотивации выбрать самый дешевый вариант социальной защиты У местных органов власти нет мотивации выбрать самый дешевый вариант социальной защиты

III пример – интернатные учреждения и альтернативные услуги финансируются на местном уровне Риски преждевременной децентрализации: Идеи реформирования обычно больше распространены на центральном уровне Идеи реформирования обычно больше распространены на центральном уровне Это не ведет автоматически к выбору самых дешевых и наилучших вариантов Это не ведет автоматически к выбору самых дешевых и наилучших вариантов Иногда местные власти стараются сохранить интернатные учреждения в силу : Иногда местные власти стараются сохранить интернатные учреждения в силу : Сопротивления их работников (кто в то же время избиратели) Сопротивления их работников (кто в то же время избиратели) Более консервативного отношения к альтернативным услугам Более консервативного отношения к альтернативным услугам В некоторых странах передаются только полномочия, но не финансирование В некоторых странах передаются только полномочия, но не финансирование

III пример – интернатные учреждения и альтернативные услуги финансируются на местном уровне Риск преждевременной децентрализации: Если ресурсы передаются на местный уровень, снижается возможность для финансового управления реформой с центрального уровня, а именно: Если ресурсы передаются на местный уровень, снижается возможность для финансового управления реформой с центрального уровня, а именно: Маневрировать с финансовыми стимулами для развития альтернативных услуг Маневрировать с финансовыми стимулами для развития альтернативных услуг Использовать потенциальные сбережения от деинституционализации для развития альтернативных услуг Использовать потенциальные сбережения от деинституционализации для развития альтернативных услуг Получать дополнительные средства для бедных муниципалитетов Получать дополнительные средства для бедных муниципалитетов Проблемы межмуниципальных расчетов за услуги Проблемы межмуниципальных расчетов за услуги

Что мы можем сделать? Не выбирайте сценарий быстрой децентрализации, особенно если : Не выбирайте сценарий быстрой децентрализации, особенно если : Не существует правительства на региональном уровне Не существует правительства на региональном уровне Нет механизмов контроля Нет механизмов контроля Большие различия в уровне развития муниципалитетов Большие различия в уровне развития муниципалитетов Если у муниципалитетов нет достаточного потенциала и возможностей Если у муниципалитетов нет достаточного потенциала и возможностей

Что мы можем сделать? В некоторых сегментах и при определенных обстоятельствах реформы должны предшествовать децентрализации (напр. приемные семьи) В некоторых сегментах и при определенных обстоятельствах реформы должны предшествовать децентрализации (напр. приемные семьи) Изучите вариант асимметричной децентрализации с четко определенными полномочиями по развитию альтернативных услуг Изучите вариант асимметричной децентрализации с четко определенными полномочиями по развитию альтернативных услуг Во время децентрализации финансовые ресурсы должны следовать за передачей полномочий Во время децентрализации финансовые ресурсы должны следовать за передачей полномочий

Что мы можем сделать? Даже услуги, финансируемые на центральном уровне и предоставляемые негосударственными поставщиками, например приемные семьи, могут рассматриваться как децентрализация Даже услуги, финансируемые на центральном уровне и предоставляемые негосударственными поставщиками, например приемные семьи, могут рассматриваться как децентрализация Один из вариантов, как решить проблему ресурсов, запертых в детских учреждениях, - это вовлечение их работников в предоставление альтернативных услуг (или в мониторинг и оценку) Один из вариантов, как решить проблему ресурсов, запертых в детских учреждениях, - это вовлечение их работников в предоставление альтернативных услуг (или в мониторинг и оценку) Финансирование из различных источников (как центрального, так и местного уровней), возможно, является наилучшим для альтернативных услуг Финансирование из различных источников (как центрального, так и местного уровней), возможно, является наилучшим для альтернативных услуг

Что мы можем сделать? Трансферты с центрального уровня должны быть целевыми Трансферты с центрального уровня должны быть целевыми Выделение ресурсов на центральном уровне для стабильного финансирования: Выделение ресурсов на центральном уровне для стабильного финансирования: Услуг в небольших и ограниченных в возможностях муниципалитетах Услуг в небольших и ограниченных в возможностях муниципалитетах Услуг, рассматриваемых как особо важные на центральном уровне и непризнанных таковыми на местном Услуг, рассматриваемых как особо важные на центральном уровне и непризнанных таковыми на местном Расходов переходного периода на новые услуги Расходов переходного периода на новые услуги