Анализ эффективности существующих инструментов государственно-частного партнерства в сфере автотранспорта Довран Гарагозов Адвокат, Старший юрист Департамента инфраструктурных и транспортных проектов Юридической фирмы «Вегас-Лекс» Россия, , Москва, Большой Строченовский пер., 22/25 +7 (495) (495) факс 21 апреля 2008 г.

РАЗДЕЛ 1 РАЗВИТИЕ АВТОМОБИЛЬНОЙ ПРОМЫШЛЕННОСТИ В РОССИИ 2007 © VEGAS LEX

Развитие автопрома в России с использованием ГЧП Основная задача –финансовая поддержка инвестиционных проектов в области автопрома, с использованием инструментов государственно-частного партнерства Формы ГЧП: 1.Инвестиционный фонд РФ 2.Концессии 3.Особые экономические зоны 4.Федеральные долгосрочные программы (ФЦП/ФАИП) 5.Другие инструменты (Банк Развития (ВЭБ); Комплексное развитие территорий) 2007 © VEGAS LEX

Инвестиционный Фонд – как один из инструментов ГЧП Основные характеристики: Фонд – часть средств Федерального бюджета РФ Наличие юридического лица, подтвердившего участие в инвестиционном проекте Предоставление господдержки для создания и развития инфраструктуры имеющей общегосударственное значение Невозможность реализации инвестпроекта без господдержки MIN стоимость проекта – 5 млрд рублей 2007 © VEGAS LEX

Инвестиционный фонд: формы господдержки Формы предоставления господдержки за счет средств ИФ: Бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственной федеральной собственности (включая проектную документацию) Софинансирование объектов собственности субъектов РФ в форме субсидий Бюджетные ассигнования в уставные капиталы ОАО, в том числе путем участия в их учреждении 2007 © VEGAS LEX

ГЧП – новые возможности для автопрома 1.Внешэкономбанк (Госкорпорация) Предоставление кредитов и поручительств Участие в уставных капиталах обществ Участие в качестве инвестиционного консультанта 2.Концессии Применение механизма концессии на этапе строительства объектов инфраструктуры 3.Особые экономические зоны (ОАО) Создание и управление инфраструктурой ОЭЗ Создание и внедрение новых технологий в сфере автопрома 2007 © VEGAS LEX

Комплексное развитие территорий Шаг 1 – Разработка и утверждение Концепции комплексного развития территорий Составляющие элементы КРТ: 1.Создание инфраструктуры: автодороги, ж/д дороги (в том числе, подъездные пути) объекты электроэнергетики, объекты газоснабжения, объекты водоснабжения 2.Создание региональных автомобильных кластеров перебазирование непрофильных предприятий 3.Стимулирование развития автопредприятий: налоговые преференции и т.п © VEGAS LEX

РАЗДЕЛ 2 РАЗВИТИЕ АВТОМОБИЛЬНЫХ ДОРОГ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ 2007 © VEGAS LEX

Задача: увеличение доли автодорог федерального значения для тяжелых транспортных средств. Прогноз Минтранса РФ: экономические потери из-за недостаточного развития дорожной сети Глубокая модернизация федеральной дорожной сети необходима для экономики

2007 © VEGAS LEX Качество существующей дорожной сети также нуждается в радикальном улучшении Задача: радикальное улучшение качества дорог

Во сколько обойдется модернизация* 2007 © VEGAS LEX Реконструировать свыше 31 тыс. км - $137 млрд. Построить свыше 47 тыс. км - $207 млрд. Всего: - $344 млрд. В случае реализации таких задач в годы, ежегодные капвложения - $26 млрд. При реализации в период годов - $19 млрд. Помимо капитальных затрат необходимо финансировать содержание и плановый ремонт дорог. *Примечание: при расчетах использовались данные Росавтодора об удельной стоимости строительства/реконструкции федеральной автомагистрали «Дон» - $4,4 млн./км

Основные задачи Эффективная организационно-правовая модель управления автомобильными дорогами Источники финансирования (достижения целевого состояния) (в основном те же, что и в разделе 1) 2007 © VEGAS LEX

Действующая организационно- правовая модель Основной источник финансирования дорожного хозяйства – бюджеты соответствующего уровня. Договорной режим: госзаказы и муниципальные заказы в соответствии с ФЗ «О государственных закупках» и бюджетным законодательством (Росавтодор – 3,5 тыс. конкурсов в 2007 году). ГЧП-инструменты: концессионные соглашения и финансирование через Инвестфонд. Схема управления автомобильными дорогами в РФ Президент РФ, Правительство РФ Минтранс РФ Росавтодор Администрации субъектов РФ Администрации муниципальных образований Конкурсы по размещению госзаказов на подрядные работы по строительству, реконструкции, ремонту и содержанию автомобильных дорог, сопутствующим направлениям деятельности ФГУ по управлению автодорогами Региональные органы управления автодорогами Муниципальные органы управления, ДЭЗ ФГУП, ООО, ОАО – подрядчики/исполнители Автодороги регионального значения Автодороги федерального значения Автодороги местного значения

Правовые риски действующей модели 2007 © VEGAS LEX 1.Отсутствие гарантий исполнения финансовых обязательств со стороны государства. 2.Несоответствие временных интервалов бюджетного процесса и цикличности обновления основных фондов дорожных строителей. 3.Отсутствие гибкости в перераспределении бюджетных средств. 4.Систематические задержки в бюджетном финансировании. 5.Дополнительные административные издержки из-за бюджетного финансирования. 6.Практика «Освоения бюджета». 7.Недостаточная мотивация к системному подходу в вопросах содержания дорожного хозяйства. 8.Правовые ограничения препятствуют привлечение частных инвестиций в развитие дорожного хозяйства. 9.Отсутствуют правовые основания получения дополнительных внебюджетных доходов.

Причины правовых рисков 2007 © VEGAS LEX 1.Ограниченная правоспособность ФГУ и Росавтодора, т.к. унифицированные полномочия госучреждений и федеральных агентств недостаточны для эффективного развития дорожного хозяйства. 2.Несовершенство ФЗ «О госзакупках», который не учитывает особенности взаимодействия с подрядчиками в сфере дорожного хозяйства. 3.Несовершенство ГЧП-инструментов, которые не учитывают особенности экономических отношений в сфере ведения дорожного хозяйства. 4.Несовершенство бюджетного процесса. NB ВСЕ РИСКИ – СИСТЕМНЫЕ

Вывод 2007 © VEGAS LEX Действующая организационно-правовая модель не способна решить задачи модернизации и развития федеральной дорожной сети из-за системных ограничений.

Необходима гибкость финансовых инструментов 2007 © VEGAS LEX Финансирование развития дорожной сети должно поступать независимо от стадии бюджетного процесса; Временно свободные денежные средства должны размещаться на финансовых рынках, дополнительные доходы – направляться в развитие федеральной дорожной сети; Часть финансовых ресурсов вкладывается в товарные деривативы на основные биржевые товары, используемые в дорожном строительстве (цемент, др.стройматериалы, дизельное топливо). Тем самым хеджируются риски роста стоимости ресурсов.

Выбор организационно- правовой формы 2007 © VEGAS LEX Чтобы придать гибкость существующей организационно-правовой формы (ФГУ) необходимы масштабные изменения действующего законодательства. Спец.ОАО и Госкорпорация – «точечная настройка» действующего законодательства ФГУОАОСпец.ОАОГоскор- порация Правоспособ- ность Гибкость в фининструмен- тах и ГЧП Коррупционные риски Объем законодательных изменений Матрица рисков при избрании действующей (ФГУ) и альтернативных организационно- правовых форм ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! !

ФГУ: системные ограничения 2007 © VEGAS LEX Существенные ограничения правоспособности государственных учреждений; Недостаточная гибкость системы бюджетного финансирования, слишком жесткая заданность бюджетного процесса, в рамках которой осуществляется финансирование затрат государственных учреждений; Излишняя унификация процедуры всех видов госзакупок, не учитывающая специфику различных видов индустрии (в частности, дорожного строительства) и тем самым препятствующая эффективному отбору контрагентов по государственным контрактам, Отсутствие правовых оснований для осуществления механизмов государственно-частного партнерства.

«Просто ОАО» не подходит – только «спец.ОАО» 2007 © VEGAS LEX Уровень полномочий классического ОАО недостаточен для организации, выполняющей публичные функции, в условиях для реализации социально-значимых функции. Уже сегодня ряд инфраструктурных компаний федерального уровня (РАО «Газпром», РАО ЕЭС, ОАО «Транснефть», ОАО «РЖД»), хотя и имеют организационно-правовую форму ОАО, наделены специальным статусом с помощью специального закона или подзаконных актов.

«Просто ОАО» не подходит – только «спец.ОАО» 2007 © VEGAS LEX Уровень прозрачности и транспарентности классического ОАО невысок, т.к. эти вопросы носят частно-правовой характер и касаются преимущественно инвесторов/акционеров. В некоммерческих организациях вопрос прозрачности и транспарентности носит публично-правовой характер и поэтому, как правило, выше. Следовательно, при принятии специального закона для «спец.ОАО» необходимо предусмотреть более жесткие требования к транспарентности. Корпоративные процедуры, предусмотренные базовым Законом об АО, обладают меньшей гибкостью, чем возможно достичь в случае принятия специального закона.

Спец.ОАО: всего один недостаток 2007 © VEGAS LEX Насколько нам известно, экономические эксперты полагают, что деятельность по управлению федеральной дорожной сетью никогда не будет прибыльной и, следовательно, делает бессмысленным владение акциями такой компании. Целью любого хозяйственного общества является извлечение прибыли от своей деятельности, в то время как Федеральный Оператор осуществляет свою деятельность в общественно- полезных целях, не связанных с извлечением прибыли.

Государственная корпорация: особенности 2007 © VEGAS LEX Специальный «именной» закон позволяет предусмотреть все особенности управления развитием федеральной дорожной сети и специфику дорожной отрасли. Более высокая гибкость в применении финансовых инструментов и форм государственно-частного партнерства. Проектный принцип: госкорпорация создается для решения определенной задачи (например, для подготовки Зимней Олимпиады в Сочи или реформирования ЖКХ). После решения этой задачи возможны ликвидация или преобразование госкорпорации (от приватизации до возвращения к более консервативным моделям госуправления).

Государственная корпорация: риски 2007 © VEGAS LEX Проблема: Высокая коррупциогенность в случае, когда недостаточно четко прописаны процедуры обеспечения прозрачности, транспарентности, справедливого доступа участников рынка. Решение: Тщательная законодательная техника.

Государственная корпорация: риски 2007 © VEGAS LEX Проблема: Монополизация рынка. Применительно к госкорпорацииразвития федеральной дорожной сети проблема не существует, т.к. ГК в данном случае не претендует на какую-либо рыночную нишу, а является институтом государственно-частного партнерства в сфере дорожного строительства Проблема: Репутационные риски. Ряд видных экспертов-экономистов настороженно относятся к «моде» на госкорпорации. Решение: Четкое позиционирование ГК как рыночного института. Информационная открытость, PR-кампания по популяризации перехода к новой организационно-правовой модели: от научно-практических конференций до теледебатов.

Лестница возможностей Результаты сравнительного анализа различных организационно-правовых форм 2007 © VEGAS LEX Госкорпорация (при принятии « именного закона » ) - Полная прозрачность и транспарентность, - Полная управляемость, - Наиболее высокая гибкость в ГЧП- инструментах, - Высокий уровень бюджетных возможностей, - Полная правоспособность, - Полная ответственность, - Наивысшая пластичность в распределении заказов, - Длительный цикл финансирования, « Спец-ОАО » (в случае разработки и принятия специального закона): - Высокая прозрачность и транспарентность, - Высокая гибкость в корпоративном управлении, - Полная правоспособность, - Полная ответственность, - Возможность ГЧП- проектов, - Высокая пластичность распределения заказов, - Длительный цикл финансирования, - Достаточные бюджетные возможности. Классическое ОАО: - Полная правоспособность, - Полная ответственность, - Возможность ГЧП- проектов, - Высокая пластичность распределения заказов, - Длительный цикл финансирования, - Недостаточная корпоративная управляемость, - Низкая транспарентность, - Низкие бюджетные возможности ФГУ: - Ограниченная правоспособность, - Ограниченная ответственность, - Бюджетные возможности, - Низкая пластичность распределения заказов, - Годовой цикл финансирования

2007 © VEGAS LEX Переход в три стадии Этапы перехода Полагаем, что переход на новую организационно- правовую модель можно осуществить в относительно короткий промежуток времени. I. Создание нормативно-правовой базы II. Создание Федерального Оператора. Проведение им первых конкурсов на долгосрочные договоры. III. Развитие федеральной дорожной сети. Возможно распространение модели на региональные дорожные сети по инициативе Субъектов федерации До 2008 г г.г.

Довран Гарагозов Адвокат, Старший юрист Департамента инфраструктурных и транспортных проектов Юридической фирмы «Вегас-Лекс» Тел.: +7(495) (раб.); +7(916) (моб.) Россия, , Москва, Большой Строченовский пер., 22/25 +7 (495) (495) факс 21 апреля 2008 г.