Оценивание коррупциогенности норм законов и законопроектов Владимир Римский, Фонд ИНДЕМ VIII Международная научная конференция «МОДЕРНИЗАЦИЯ ЭКОНОМИКИ И ОБЩЕСТВЕННОЕ РАЗВИТИЕ» 35 апреля 2007 г. Сессия B – 04 «Интеграция оценивания в государственное и корпоративное управление» Москва, ГУ ВШЭ, 4 апреля 2007 года

План Современная коррупция Исключение коррупциогенных норм из законодательных актов как метод противодействия коррупции Принципы и методика оценивания законодательных актов на коррупциогенность Основные типы коррупциогенных норм Выводы и рекомендации

Современная коррупция Коррупция – это использование служебного положения для достижения личных корыстных целей. Коррупция – это подкуп и продажность государственных и муниципальных чиновников, должностных лиц, политиков и общественных деятелей. Оба эти определения признают коррупцией злоупотребление государственной должностью или общественным статусом с целью извлечения личной или корпоративной выгоды.

Современная коррупция Коррупция может проявляться: в преступлениях, правонарушениях и различных этических отклонениях в поведении; в использовании должностным лицом своего статуса для получения незаконных преимуществ (что означает продажность этого должностного лица); в предоставлении таких преимуществ другому или другим должностным лицам (что означает их подкупаемость). Юристами коррупция чаще всего трактуется как преступление, но у коррупции нет юридического определения, поэтому она трудно доказуема юридически.

Современная коррупция Многие действия, оцениваемые как правило как коррупционные, производятся без нарушения законодательства, в рамках предоставленных должностным лицам полномочий и не всегда можно юридически доказать личную выгоду для этих должностных лиц, связанную с совершением таких действий. В результате противодействие коррупции исключительно с помощью уголовных преследований должностных лиц является малоэффективным для целей снижения общего уровня коррупции.

Коррупция как нарушение нормативного регулирования В российских условиях коррупционными следует признавать любые действия, нарушающие нормальное, нормативное регулирование и развитие той или иной отрасли, сферы деятельности и страны в целом посредством использования публичных возможностей для реализации личных или корпоративных интересов в ущерб общественным. Нормальным, нормативным регулированием и развитием той или иной сферы деятельности и страны в целом можно считать такое, которое к настоящему периоду зафиксировано в действующих международных документах и соглашениях, планах и программах развития нашей страны, её отдельных отраслей и регионов, в Конституции РФ и принятых на её основе законах и других нормативных документах.

Исключение коррупциогенных норм из законодательных актов как метод борьбы с коррупцией В российских условиях нарушение нормативного регулирования может проводиться с помощью тех или иных правовых норм. Поэтому одним из направлений противодействия коррупции в России может быть систематическое исключение коррупциогенных норм из законодательных актов. Но одна только эта мера не способна существенно снизить уровень коррупции в нашей стране, для этого необходимо её применять в системе с другими мерами, разрабатывать и реализовывать антикоррупционные стратегии.

Понятие коррупциогенной правовой нормы Снижению уровня коррупции может способствовать исключение из законодательных и других правовых актов так называемых коррупциогенных норм, т.е. норм, повышающих уровень коррупции, расширяющих коррупционные практики, повышающих вероятность осуществления коррупционных действий, способствующих совершению коррупционных действий, принятию и исполнению коррупционных решений органов государственной или муниципальной власти и управления, снижающих возможности противодействия коррупции.

Необходимость систематического исключения коррупциогенных норм из законодательных актов и их проектов Эффективность оценивания норм законодательных актов на коррупциогенность повышается при систематическом оценивании их проектов, поскольку при этом необходимая корректировка правовых норм может проводиться с наименьшими возможными затратами. Достоинство оценивания законодательных актов на коррупциогенность в том, что его способны после соответствующего обучения проводить как государственные служащие, так и представители объединений граждан. Государственные и муниципальные служащие могут мотивироваться на такую деятельность необходимостью выполнения распоряжений своих начальников, а представители гражданского общества – стремлениями обеспечить реальные решения интересующих их проблем.

Оценивание на коррупциогенность как задача административной реформы в РФ На уровне деятельности органов государственной власти оценивание законодательных актов на коррупциогенность стало одной из задач проведения административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2008 годах. Правительство РФ своим распоряжением 1789-р от 25 октября 2005 года одобрило эту Концепцию и план мероприятий по её реализации, который включает разработку методики экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность (п ), которая была разработана в 2006 году, и проведение экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность (п ), которая должна проводиться в органах федеральной и региональной государственной власти в 2006 – 2008 годах. Ответственным за эту деятельность является Минэкономразвития России.

Принципы и методика оценивания законодательных актов на коррупциогенность Принципы и методики проведения экспертизы законопроектов на коррупциогенность разработаны и неоднократно применялись в практике деятельности Фонда ИНДЕМ. Эти методики стали основой разработки методики экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность, которая была выполнена в соответствии с распоряжением Правительства РФ 1789-р от 25 октября 2005 года. Обе эти и другие методики постепенно начинают применяться в деятельности органов государственной власти федерального и регионального уровней, в частности, Самарской, Саратовской, Томской областей и некоторых других регионов. В некоторых случаях организации гражданского общества также используют методики Фонда ИНДЕМ и другие им аналогичные для проведения оценивания нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность.

Оценивание законодательных актов на коррупциогенность не является только юридической деятельностью Коррупциогенность норм законодательных актов распознаётся не только и не столько по наличию или отсутствию тех или иных юридических норм или их формулировок, сколько по прогнозам последствий их применения в современных российских условиях. Такие коррупциогенные правовые нормы могут включаться в тексты нормативных документов как осознанно, так и непреднамеренно. Оценивание коррупциогенности норм законодательных актов проводится с целями выявления в них коррупциогенных норм, разработки рекомендаций по их устранению и включению в их тексты антикоррупционных норм. Такие рекомендации могут включать выводы о необходимости внесения изменений или дополнений в законодательный акт, его отмены, отклонения или доработки его проекта.

Экспертиза законодательных актов на коррупциогенность Оценивание коррупциогенности норм конкретного законодательного акта проводится экспертом с применением разработанных классификаций их наиболее типичных проявлений. Эксперту необходимо оценить уровень вероятности осуществления коррупционных действий и при применении норм, не входящих в эту классификацию, а являющихся специфическими для соответствующей сферы регулирования. Эксперт должен оценивать не столько юридическую непротиворечивость и согласованность юридических норм, сколько уровень вероятности коррупционных проявлений при их применении. Экспертное заключение должно содержать описание возможностей коррупционных проявлений, прямо или косвенно связанных с применением соответствующих правовых норм. Экспертом должен быть специалист, обладающий специальными знаниями и опытом применения норм оцениваемого законодательного акта. Квалификация такого эксперта определяется его возможностями и умениями выявить реальные возможности использования норм законодательных актов или их проектов в коррупционных целях.

Повышение объективности оценивания законодательных актов на коррупциогенность Высокие уровни вероятностей осуществления коррупционных действий свидетельствуют о коррупциогенности соответствующих правовых норм независимо от того, насколько эти нормы соответствуют юридической логике построения текста нормативного акта или позитивным результатам их применения в других странах мира. Для повышения уровня объективности экспертных заключений о коррупциогенности норм законодательных актов к оцениванию каждого из них необходимо привлекать не менее двух, а желательно и большее число экспертов, работающих независимо друг от друга. Использование в методиках оценивания норма законодательных актов на коррупциогенность стандартного набора типов норм, которые с большей вероятностью влекут коррупционные проявления и действия, позволяет обеспечить формализацию основного содержания каждого экспертного заключения. Практика Фонда ИНДЕМ показывает, что формализации существенно способствует табличный способ организации изложения результатов оценивания на коррупциогенность каждой юридической нормы. Формализация позволяет без существенных усилий как сопоставлять результаты оценивания коррупциогенности норм законодательного акта несколькими экспертами, так и делать выводы о полноте и объективности проведённых ими анализов.

Основные типы коррупциогенных норм На основе проведённых исследований и опыта оценивания законодательных актов и их проектов на коррупциогенность уже определены некоторые типы норм, повышающие вероятность коррупционных проявлений и действий: отсылочные или бланкетные нормы; широкие дискреционные полномочия государственных и муниципальных служащих; завышенные требования к исполнителям и участникам той или иной деятельности; дефекты и ошибки юридических норм. В каждом из этих типов норм может быть выделено несколько более конкретных типов, которые с высокой вероятностью могут оцениваться как коррупциогенные.

Основные типы коррупциогенных норм: отсылочные или бланкетные Правовую норму можно оценивать как: отсылочную, если её действие заключается в отсылке к норме другой статьи данного или другого нормативного акта, или как бланкетную, если она предоставляет органам государственной или муниципальной власти право самостоятельно устанавливать правила поведения или решений проблем. Коррупциогенность таких норм состоит в предоставлении прав тому или иному органу исполнительной власти самостоятельно определять для себя условия и процедуры решений проблем, что в большинстве случаев проводится в противоречии с интересами и приоритетами граждан, предпринимателей, предприятий и организаций. Примеры: порядок и сроки действий определяются уполномоченными органами исполнительной власти; соответствующий порядок будет определён в течение заданного законодателем срока.

Пример бланкетной правовой нормы Федеральный закон 135-ФЗ «О защите конкуренции» от 26 июля 2006 года Статья 23. Полномочия антимонопольного органа П. 2. …федеральный антимонопольный орган осуществляет следующие полномочия: 2) утверждает по согласованию с Центральным банком Российской Федерации методику определения необоснованно высокой и необоснованно низкой цены услуги кредитной организации и методику определения обоснованности цены, установленной занимающей доминирующее положение кредитной организацией, на услугу, не оказываемую иными финансовыми организациями… Утверждение этих методик только по согласованию с Центральным банком РФ позволяет антимонопольному органу принимать решения на основе не вполне адекватных ситуации или неопределённых критериев (использование дискреционных полномочий). Ситуации при утверждении методик и при их применении могут разрешаться коррупционными способами.

Основные типы коррупциогенных норм: широкие дискреционные полномочия Дискреционными полномочиями определённого уровня наделяется в системе государственного и муниципального управления любое должностное лицо. Это те полномочия, в рамках которых соответствующее должностное лицо может самостоятельно принимать решения. При оценивании законодательных актов на коррупциогенность необходимо определить, настолько ли эти полномочия широки, что провоцируют коррупционные проявления в деятельности соответствующих должностных лиц, или нет. Задачей эксперта является определение грани, отделяющей необходимые для исполнения государственным или муниципальным служащим своих функций дискреционные полномочия от избыточных. Решение такой задачи всегда довольно сложно и может вызывать противодействие как самих государственных и муниципальных служащих, так и других экспертов. Для оценивания коррупциогенности широты дискреционных полномочий эксперту необходимо проанализировать не только сам текст законодательного акта, но и подзаконные акты, описывающие реальные процедуры решений проблем или регулирования той или иной деятельности.

Пример широких дискреционных полномочий Федеральный закон 135-ФЗ «О защите конкуренции» от 26 июля 2006 года Статья 13. Допустимость действий (бездействия), соглашений, согласованных действий, сделок, иных действий 1. Действия (бездействие) хозяйствующих субъектов … могут быть признаны допустимыми, если их результатом является или может являться: 1) совершенствование производства, реализации товаров или стимулирование технического, экономического прогресса либо повышение конкурентоспособности товаров российского производства на мировом товарном рынке; 2) получение покупателями преимуществ (выгод), соразмерных преимуществам (выгодам), полученным хозяйствующими субъектами в результате действий (бездействия), соглашений и согласованных действий, сделок. Антимонопольный орган может признавать наличие пп. 1) или 2) по весьма произвольно определяемым критериям. Фактически, этот орган государственной власти получает право определять, что способствует конкурентоспособности товаров на мировом рынке или получили ли покупатели преимущества. Такие полномочия должны быть признаны слишком широкими, потому что весьма вероятно, что действия хозяйствующих субъектов будут признаваться допустимыми в результате выполнения ими коррупционных действий.

Основные типы коррупциогенных норм: завышенные требования Правовые нормы определяют завышенные требования к исполнителям и участникам той или иной деятельности, если для исполнения требований такого рода норм они вынуждаются или будут вынуждены тратить настолько много своих ресурсов, что такое поведение ими оценивается или будет оцениваться как нерациональное, слишком обременительное или даже невозможное в определённых условиях. В таких случаях у исполнителей и участников соответствующей деятельности нередко возникает мотивация использовать коррупционные способы решений проблем в соответствующих органах государственной и муниципальной власти и управления. Такие нормы могут быть: материальными, когда предполагаемые объёмы материальных затрат оцениваются исполнителями и участниками соответствующей деятельности так слишком высокие, и процессуальными, когда нормы представляются им слишком сложными, запутанными, требующими больших потерь времени и организационных усилий. Примеры: завышенными материальными нормами можно считать слишком высокие размеры штрафов за незначительные нарушения, а завышенными процедурными нормами – слишком длительные по времени и слишком сложные для заполнения формы документов.

Основные типы коррупциогенных норм: завышенные требования Оценка правовых норм, как определяющих завышенные требования к исполнителям и участникам той или иной деятельности, всегда является субъективной. При формировании своей оценки правовых норм как определяющих завышенные требования эксперт должен ориентироваться скорее не на юридические формулировки этих норм, а на свои прогнозы того, как они будут оцениваться исполнителями и участниками соответствующей деятельности. Для повышения качества такого прогнозирования желательно использовать результаты социологических и иных объективных исследований отношений между участниками этой деятельности, их субъективных представлений об уровнях требований к ним со стороны норм права, которые они готовы признавать рациональными, разумными, допустимыми и т.п. Но по результатам исследований как рациональные могут быть представлены нормы взаимоотношений между исполнителями и участниками этой деятельности, не соответствующие принципам правового регулирования этой сферы деятельности, противоречащие нормам Конституции РФ, уголовного или гражданского права и т.п. Поэтому в исследованиях необходимо изучать не только имеющееся состояние проблемы, которую регулируют соответствующие правовые нормы, но и границы приемлемости для исполнителей и участников соответствующей деятельности требований этих норм.

Пример завышенных требований Федеральный закон 135-ФЗ «О защите конкуренции» от 26 июля 2006 года Статья 33. Принятие антимонопольным органом решения по результатам рассмотрения ходатайства, выдача антимонопольным органом предписания лицу, представившему уведомление 5) Федеральный антимонопольный орган принимает решение … об отказе в удовлетворении ходатайства, … если при рассмотрении представленных документов антимонопольный орган обнаружит, что информация, содержащаяся в них и имеющая значение для принятия решения, является недостоверной. Не определены критерии оценивания информации как недостоверной, что может препятствовать удовлетворению ходатайства. Но ситуация может разрешаться коррупционными способами.

Основные типы коррупциогенных норм: дефекты и ошибки норм Юридические дефекты норм закона или законопроекта могут носить характер ошибки в норме права, которую допустил при её разработке нормотворческий орган. Одной из таких ошибок, которые могут приводить к коррупционным практикам, являются так называемые коллизии норм права, т.е. расхождения, противоречия между нормами закона или законопроекта с теми или иными нормами иных правовых актов и судебных решений. Юридические дефекты норм закона или законопроекта могут также носить характер пробела в нормах права, когда отсутствуют нормы права, позволяющие регулировать деятельность должностного лица государственной или муниципальной службы, что позволяет ему действовать по своему усмотрению. В этом усмотрении должностного лица могут заключаться причины последующих коррупционных действий, поскольку нерегулируемая нормами законодательства его деятельность нередко проводится в его личных или корпоративных, а не в государственных или общественных интересах.

Пример дефекта правовой нормы Федеральный закон 135-ФЗ «О защите конкуренции» от 26 июля 2006 года В тексте закона отсутствуют описания методик определения долей рынков или собственности, которые имеют хозяйствующие субъекты. Это может приводить к различным и непредсказуемым для хозяйствующих субъектов результатам оценки их долей на рынках. Такие ситуации могут разрешаться коррупционными способами.

К коррупции могут приводить ошибки в концепциях законов Коррупциогенность норм закона или законопроекта может определяться также сущностью общественных, экономических, государственных или иных отношений, которые соответствующая норма права регулирует или формирует. Такая коррупциогенность норм права является следствием концепции закона или законопроекта, либо особенностей тех или иных отношений, реализуемых в соответствующих условиях. Для оценивания как коррупциогенные или некоррупциогенные такого типа норм права можно рекомендовать применение, в первую очередь, социологического, экономического и политического анализа. Юридический анализ можно рекомендовать использовать для того, чтобы привести концепцию закона или законопроекта в соответствие с результатами такого не юридического анализа. Оценивание коррупциогенности отдельных норм такого закона или законопроекта имеет смысл проводить только после изменения его концепции, что обычно связано с полной его переработкой.

Пример ошибки в концепции законодательства Федеральные законы: «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 67- ФЗ ред. от «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» 51-ФЗ ред. от «О выборах Президента Российской Федерации» 19-ФЗ ред. от «Информационное обеспечение выборов и референдумов включает в себя информирование избирателей, участников референдума, предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума и способствует осознанному волеизъявлению граждан, гласности выборов и референдумов» (ст. 44 федерального закона 67-ФЗ). Но разделение информирования от агитации принципиально невозможно в политических и избирательных кампаниях. Поэтому сама концепция избирательного законодательства в этой части должна быть признана ошибочной и переработана.

Выводы и рекомендации Оценивание законодательных актов на коррупциогенность не может полностью исключить коррупцию в применениях их норм, но может существенно снизить её уровень. Желательно, чтобы каждый законопроект подвергался оцениванию на коррупциогенность его норм, чтобы такое экспертное заключение стало столь же необходимым в законотворческой деятельности в нашей стране, как пояснительная записка и оценка потребностей бюджетных расходов на реализацию норм законопроектов.

Использованные литература и сайты сети Интернет Анализ коррупциогенности законодательства: памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта. М.: Статут, Антикоррупционная политика // Под ред. Г.А. Сатарова. – М.: Фонд ИНДЕМ, – 368 с. Головщинский К.И. Диагностика коррупциогенности законодательства. – М.: Фонд ИНДЕМ, corr.ru/indem/2004diag_cor_zak.doc. corr.ru/indem/2004diag_cor_zak.doc Головщинский К.И., Пархоменко С.А., Римский В.Л., Сатаров Г.А. Бизнес и коррупция: проблемы противодействия. – Доклад Фонда ИНДЕМ, Краснов М.А., Талапина Э.В., Южаков В.Н. Анализ закона на коррупциогенность // Журнал российского права, 2005, Методика анализа коррупциогенности нормативных правовых актов органов исполнительной власти. Центр стратегических разработок. Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. – М., Логос, 2003.

Благодарю за внимание! Владимир Львович Римский, заведующий отделом социологии Фонда ИНДЕМ Тел./факс: (495) , Тел.: (495) , , и http: