Порядок проведения ОРВ на ранней стадии: основные особенности и задачи для разработчиков нормативных правовых актов Добролюбова Елена Игоревна Генеральный директор Центр экономического и финансового консалтинга Семинар «Теория и практика оценки регулирующего воздействия» 18 октября 2011 г.

2 Предпосылки перехода к ОРВ на ранней стадии CEFC Наличие определенного опыта проведения ОРВ в России Осознание ограничений проведения ОРВ на стадии согласования проекта НПА Изменчивость российского законодательства – фактор, снижающий инвестиционную привлекательность России, качество деловой среды –Низкий уровень ПИИ к ВВП –Стагнация в темпах развития малого и среднего бизнеса Растущие требования к повышению качества подготовки нормативных правовых актов Необходимость повышения эффективности бюджетных расходов Программа Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов до 2012 года: повышение качества ФЭО Внедрение инструмента государственных программ: планирование мер государственного регулирования

3 Цель проведения и основные принципы CEFC Цель ОРВ на ранней стадии: обеспечение выбора оптимального варианта решения проблемы в рассматриваемой сфере государственного регулирования (достижения цели регулирования) на основе сопоставления выгод и издержек хозяйствующих субъектов, граждан и государства в целом. Принципы проведения ОРВ на ранней стадии: - прозрачность: доступность информации об оценке регулирующего воздействия на всех стадиях принятия решений; - публичность: обеспечение участия заинтересованных сторон в процессе разработки принимаемых решений и мониторинга принятых НПА; - сбалансированность: обеспечение баланса интересов всех заинтересованных сторон в рамках проведения оценки; - рациональность: обеспечение рационального соотношения выгод и затрат при принятии решений, минимизация издержек, связанных с введением (действием) НПА при условии достижения целей данных актов; - экономичность: обеспечение разумного соотношения выгод от проводимой оценки регулирующего воздействия и затрат на ее проведение.

4 Основные отличия ОРВ на ранней стадии от сложившейся практики проведения ОРВ Действующая практика Предмет ОРВ: отдельные положения проектов НПА Проводит ОРВ: Минэкономразвития России Оценка (в т.ч. публичные консультации) проводятся, как правило тогда, когда принято принципиальное решение о разработке НПА, в т.ч. ограничены возможные альтернативы Ретроспективная ОРВ (мониторинг) проводится выборочно, по отдельным решениям Комиссии по административной реформе ОРВ на ранней стадии Предмет ОРВ: документы, обосновывающие необходимость разработки НПА и положения проектов НПА Проводит ОРВ: разработчик НПА Оценка (в т.ч. публичные консультации) проводятся, по возможности, до принятия решения о необходимости разработки НПА Уже на стадии разработки акта предусматриваются показатели и сроки проведения мониторинга (как правило, однократного) CEFC

5 Основные этапы проведения ОРВ на ранней стадии CEFC 1. Предварительная оценка регулирующего воздействия, проводимая на стадии обоснования необходимости разработки НПА: –Выявление проблемы и цели НПА; –Формирование и оценка альтернатив решения проблемы (в т.ч. status quo); –Обоснование наиболее оптимальной альтернативы. 2. Оценка регулирующего воздействия положений проекта НПА, проводимая на стадии разработки НПА –Уточнение результатов предыдущей оценки –Проведение ОРВ для НПА, которые по процедуре не требуют принятия решения вышестоящего органа о необходимости разработки (т.е. если Этап 1 отсутствовал) 3. Мониторинг регулирующего воздействия, проводимый на стадии реализации НПА –Оценка достижения цели: решена ли проблема? Не появились ли новые? –Оценка эффективности: соответствует ли уровень затрат и выгод прогнозному? НЕТ => предмет для изменения (отмены) НПА

6 Этап 1. Предварительная оценка: выявление проблемы CEFC Откуда мы знаем о проблеме? –Ретроспективная ОРВ –Мониторинг правоприменения (в соответствии с распоряжением Правительства РФ от р) –Обращения граждан, организаций, в т.ч. общественных –Оценка государственного контроля (надзора) Рост количества нарушений Снижение результативности проверок Факты причинения ущерба –Мониторинг реализации государственных программ, ФЦП, стратегических документов –Инициатива других органов государственной власти и местного самоуправления

7 Этап 1. Предварительная оценка: выявление проблемы (2) CEFC Анализ проблемы –Подтверждение ее наличия Рост объема отходов всех классов опасности: стало больше отходов или стали лучше учитывать? –Определение источников проблемы Пробелы в законодательстве или в правоприменительной практике? Соразмерность цены соблюдения и рисков несоблюдения –Взаимосвязь проблемы с условиями в смежных отраслях Пример: замена ламп накаливания на ртутьсодержащие лампы - энергетическая эффективность не всегда является экологической –Возможность устранения негативного влияния (его минимизации) Лечим болезнь или симптомы? Нужен новый НПА или нормальное применение действующих? –Цель регулирования Каким образом будет решена проблема? Это соответствует общей государственной политике в данной сфере?

8 Этап 1. Предварительная оценка: альтернативы решения CEFC Анализ и оценка альтернатив (включая status quo) –Какие меры регулирования предусматриваются? –В какой степени и к какому сроку они позволят достичь цели? –Предварительная оценка выгод (качественных и количественных) Для хозяйствующих субъектов; Для граждан Для государства в целом –Предварительная оценка издержек Для хозяйствующих субъектов; Для граждан Для государства в целом –Риски недостижения (в т.ч. риски уклонения от соблюдения нового законодательства) –Верификация: публичные консультации –Обоснование выбора оптимальной альтернативы: Наилучшее соотношение выгод и издержек Минимальные издержки

9 Этап 1. Предварительная оценка: оценка выгод CEFC Чтобы оценить выгоды, нужно знать, в какой степени и когда будет достигнута цель регулирования Откуда мы это знаем? –Из зарубежного опыта –Предполагаем на основе публичных консультаций –Предполагаем на основе опросов (например, опросов предприятий) Как «перевести» показатели в количественную оценку? –«Снижение выбросов парниковых газов на х%» - Киотский протокол –«Сокращение сбросов сточных вод на x%» - норматив платы*объем снижения сбросов загрязняющего вещества –«Снижение аварий на х%» - текущее количество аварий * (100%-х%) * средний размер ущерба Как «посчитать» общую выгоду –Выгоды группируются по субъектам, при этом одни и те же последствия могут быть выгодой для одной группы (например, дополнительные доходы бюджета) и издержками для другой группы (например, дополнительные расходы для бизнеса). При учете общих выгод они взаимозачитываются, но: Издержки бизнеса на дополнительные платежи могут быть выше, чем выгода бюджета (затраты на услуги посредников, затраты на предоставление информации, затраты на администрирование и пр.) Выгоды бюджета могут распределяться между другими группами (например, часть – граждане, часть – бизнес)

10 Пример: решение, выгодное для всех CEFC Переход от ежеквартальных к годовой декларации по УСН –Выгоды для малых предприятий и ИП: снижение административных издержек 500 руб.*3 декларации* 2 млн. налогоплательщиков = 3 млрд. руб. –Выгоды для налоговой службы: снижение затрат на администрирование Ввод 100 руб./ввод декларации * 3 декларации * 2 млн. налогоплательщиков * 30% = 900 млн. руб. Камеральные проверки (для оценки нужны внутренние данные, но очевидно, что не меньше, чем ввод) –Итог для бюджетов бюджетной системы: поступления по налогу по УСН в 2010 году выросли на 22% (со 140,4 млрд. руб. в 2009 г. до 171,4 млрд. руб. в 2010 г.)

11 Этап 1. Предварительная оценка: оценка издержек CEFC Чтобы оценить издержки, нужно знать, что потребуется для внедрения нового регулирования (изменения порядка регулирования) Издержки бизнеса –Дополнительные обязательные платежи –Затраты на соблюдение дополнительных требований (в т.ч. на предоставление информации) Краткосрочные издержки могут стать выгодами в долгосрочном плане –Затраты, связанные с введением дополнительных требований (например, затраты, вызванные новым видом государственного контроля/надзора) Издержки государства –Выпадающие доходы –Затраты на администрирование (в т.ч. на государственный контроль/надзор), возмещение вреда «Парадокс децентрализации» Издержки граждан –Прямые –Косвенные (в т.ч. затраты времени: например «цена» пробок)

12 Оценка издержек: «Парадокс децентрализации» (контрольно- надзорные функции) CEFC Издержки администрирования –По данным за I полугодие 2011 г. средняя начисленная заработная плата в терорганах ФОИВ 25,2 тыс. руб., в ОИВ субъектов РФ 37,9 тыс. руб. (при прочих равных рост издержек в 1,5 раза) Затраты на 1 проверку на федеральном уровне 10,3 тыс. руб., на региональном – 39,2 тыс. руб. (2010 г.) –При делегировании полномочий РФ у ФОИВ остаются функции по контролю за исполнением субъектами РФ переданных полномочий (часть численности на федеральном уровне сохраняется, предположим, 10%) Издержки бизнеса –При прочих равных условиях не изменяются (если не меняется порядок контроля) –Риск: различия в правоприменении в различных субъектах РФ Достижения конечных результатов –Эффективность контроля и надзора, как правило, не увеличивается Основания для проведения внеплановых проверок ФОИВ не подтверждаются в 4% случаев внеплановых проверок, РОИВ – в 7,3% случаев внеплановых проверок Доля проверок, признанных недействительными, примерно одинакова (0,3% федеральный уровень, 0,2% - региональный)

13 Этап 1. Предварительная оценка: контроль качества и учет результатов CEFC Результаты предварительной оценки рассматриваются Минэкономразвития России Минэкономразвития России подготавливает заключение (при необходимости организует независимую оценку) –оценку соответствия проведенной оценки требованиям настоящего Порядка и утвержденных Минэкономразвития России методических рекомендаций; –обоснованную позицию по выбранной федеральным органом исполнительной власти альтернативе решения проблемы в части оптимальности соотношения предполагаемых выгод и затрат. Результаты предварительной оценки (и заключение Минэкономразвития) учитываются при принятии решений о необходимости разработки НПА: –если это проект ФЗ – на стадии формирования плана законопроектных работ –если это проект акта Правительства – на стадии подготовки соответствующего решения (поручения) Правительства

14 Этап 2. ОРВ проекта НПА CEFC Уточнение результатов предварительной ОРВ (если проводилась) Проведение ОРВ с учетом всех требований Этапа 1 (если не проводилась) –Пример: ведомственные приказы Обязательно: публичные консультации Специальный порядок: –Административные регламенты –Технические регламенты Минэкономразвития России: экспертиза результатов ОРВ проекта НПА, заключение на ОРВ проекта НПА

15 Этап 3. Мониторинг реализации регулирования (ретроспективная ОРВ) CEFC Оценка результатов регулирующего воздействия: –Показатели (определены на этапе предварительной ОРВ) –Методы (определены на этапе предварительной ОРВ) –Срок (определен на этапе предварительной ОРВ) Результаты сопоставляются с оценкой выгод (проведена до утверждения НПА) Результаты мониторинга публикуются Если цели регулирования не достигнуты: –Внесение изменений в НПА –Отмена НПА

16 Обобщение практики ОРВ CEFC Доклады об ОРВ (Минэкономразвития, ежегодно) –сводная оценка планируемых выгод от мер государственного регулирования, принятых в отчетном году; –- сводная оценка планируемых издержек, вызванных мерами государственного регулирования, принятых в отчетном году; –- оценка результатов мониторинга регулирующего воздействия действующих нормативных правовых актов; –- оценка выполнения ФОИВ требований к проведению оценки регулирующего воздействия и предложения по совершенствованию процедур оценки регулирующего воздействия. Внешний аудит системы ОРВ –- выборочной экспертизы результатов оценки регулирующего воздействия, проведенной в отчетном году; –- аудита заключений Минэкономразвития России на оценку регулирующего воздействия. Доклад и заключение внешнего аудита публикуются на портале ОРВ.

Спасибо за внимание! Е.И. Добролюбова (499)