Развитие ГЧП и МЧП: регулирование, законодательные инициативы, модели, инструменты оценки эффективности Фадейкина Наталья Васильевна Ректор САФБД доктор экономических наук, профессор 2 февраля 2012 г.

Почему возникла потребность в механизме ГЧП? Неизбежность использования ГЧП как способа внебюджетного финансирования развития общественной (в т.ч. муниципальной) инфраструктуры для ускорения экономического роста Доходы бюджета несопоставимы с потребностями в финансировании развития общественной инфраструктуры Способность бюджета осуществлять заимствования (предоставлять гарантии) для финансирования развития общественной инфраструктуры ограничена по сроку и объему Способность бюджета обеспечивать целевое финансирование развития общественной инфраструктуры, обеспечивающей экономический рост, ограничена принципами формирования и использования бюджета Способность банка финансировать развитие инфраструктуры через бюджет ограничена использованием инструмента гарантий Необходимость превратить бюджетные ресурсы в инвестиционные ресурсы. Переход от программного бюджетного финансирования к проектному финансированию за счет внебюджетных источников. «Дополняющая» функция бюджетных ассигнований. Эффект финансового рычага. Переход от административного контроля расходования бюджетных средств к банковскому контролю эффективности использования инвестиций. Переход от объектов к проектам.

Федеральный уровень Гражданский кодекс, Бюджетный кодекс; НПА о реализации федеральных целевых программ, стратегий и др.

Законодательные инициативы субъектов Российской Федерации

Нормативные правовые акты муниципальных образований (городских округов, муниципальных районов)

(точка зрения Х.М. Салихова)

Повышение эффективности механизмов ГЧП Повышение эффективности механизмов ГЧП Политическая воля, поддержка со стороны государства; Наличие законодательной базы, внятного пакета нормативно-правовой документации по реализации проекта ГЧП; Повышение качественной и своевременной проработки проектов, детальный регламент по каждому проекту на проведение конкурса по выбору профессионального и кредитоспособного частного оператора; На региональном уровне необходимо принять закон о ГЧП и необходимые для его реализации НПА, требуется развитие контрактных моделей, инструментов гарантий и страхования, совершенствование регионального законодательства и его «стыковка» с федеральным; Более эффективное использование инструментария современного менеджмента и кадрового (профессионального) потенциала в СГУ.

Предмет партнерства с точки зрения государства (субъекта СГУ) Предмет партнерства с точки зрения государства (субъекта СГУ) Согласие государства на равноправные отношения с бизнесом может быть обусловлено только заинтересованностью государства в более качественном и эффективном выполнении своих обязанностей перед гражданами Возможность бизнеса обеспечить более качественное и эффективное выполнение обязанностей государства: – Наличие специфических компетенций, технологий, управленческих навыков, квалифицированного персонала, обеспечиваемых масштабом обслуживаемых рынков и вложениями в развитие компетенций и подготовку персонала – Способность принимать риски, связанные с организацией изменений, необходимых для более качественного и эффективного выполнения обязанностей государства – Способность привлекать дополнительный капитал для обеспечения своей деятельности в рамках партнерства с государством Источник определения возможных отраслей применения ГЧП – федеральное, региональное и муниципальное законодательство, определяющее обязанности ОГМУ, в т.ч. бюджетная классификация, определяющая возможность расходов бюджета (фактически принятия обязательств) по специфическим направлениям деятельности ОГМУ

Предмет партнерства с точки зрения бизнеса Предмет партнерства с точки зрения бизнеса Бизнес не может получить от государства ничего, чтобы он не мог получить на рынке, если только это не касается возможности прогнозируемого в форме обязательств использования исключительных государственных прав Исключительные государственные права определяются федеральным, региональным и муниципальным законодательством и включают в себя такие категории как – регулирование, – распоряжение государственной (муниципальной) собственностью, – закупки товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд, – непосредственное исполнение государственных и муниципальных услуг бизнесу, – определение порядка оказания общественных услуг, – ответственность за организацию отдельных рынков, – предоставление субсидий Участие частного сектора в прежде исключительно государственных отраслях – появление долгосрочных больших привлекательных для бизнеса рынков

Сущность государственно-частного партнерства Под ГЧП обычно понимается контрактное соглашение между субъектом СГУ (ППО) и частным сектором, которое предоставляет частному сектору более широкие возможности для участия в инфраструктурных проектах, традиционно реализуемых субъектами ГСЭ на бюджетные средства По сравнению с традиционными моделями, схема ГЧП подразумевает более активное участие частного партнера во всех основных стадиях реализации проекта, включая: ПланированиеФинансированиеДизайн СтроительствоЭксплуатациюРемонт Частные партнеры по проектам, организованным в рамках схемы ГЧП, выбираются на конкурсной основе в результате открытого тендерного процесса Во многих случаях наиболее эффективной формой организации ГЧП является Проектное Финансирование, в раках которого государство выступает инициатором или «концедентом» Проекта, а частный сектор принимает на себя все права и обязанности, связанные с созданием, финансированием и функционированием СПК

Государственно-частное партнерство (1) Области применения Территориальное развитие (в т.ч. транспорт, энергетика, технопарки) Городское хозяйство (в т.ч. ЖКХ) Социальная сфера (в т.ч. здравоохранение, образование, трудовые ресурсы, досуг) Безопасность и правопорядок Оборона Привлечение частного сектора для более эффективного и качественного исполнения задач, относящихся к публичному сектору на условиях компенсации затрат, разделения рисков, обязательств, компетенций

Государственно-частное партнерство (2) Для бизнеса ГЧП – это: – Не благотворительность – Не социальная ответственность бизнеса Для власти ГЧП – это не: – Не субсидии частному бизнесу – Не конкурсное распределение бюджета – Не приватизация Для финансового сектора ГЧП – это: – Не складчина власти и бизнеса

Кто отвечает за ГЧП? Власть привлекает частный бизнес и соглашается делить с ним риски, чтобы задачи власти были решены более эффективно Орган государственного или муниципального управления (ОГМУ) является организатором проекта на условиях ГЧП Организация проекта ГЧП – это процесс, обеспечивающий подготовку, принятие и исполнение решения ОГМУ о реализации проекта ГЧП Принятие обязательств ОГМУ в рамках контракта ГЧП должно быть принято в соответствии с действующим законодательством о конкуренции, должен быть выявлен наиболее эффективный частный партнер, обязательства ОГМУ должны быть приняты легитимно с целью снизить долгосрочный политический риск (отказ от исполнения обязательств ОГМУ в результате смены власти) Организация проекта ГЧП – это процесс подготовки и проведения публичной процедуры для выбора частного партнера и заключения с ним контракта, определяющего деятельность, права и обязанности сторон по достижению целей проекта ГЧП; организация мониторинга исполнения обязательств частного партнера; организация исполнения обязательств ОГМУ

Модели ГЧП, используемые или развиваемые в Российской Федерации Формы контракта – Инвестиционное соглашение (контракт) о реализации проекта – Договор аренды муниципального имущества с внесением неотделимых улучшений (модернизация/реконструкция) – Соглашение о (BOT/BOLT) – Концессионное соглашение (BTO) – Контракт на предоставление услуг Правовая основа – Контракты ФЗ-115 «О концессионных соглашениях» Гражданский кодекс – Процедуры Земельный кодекс Градостроительный кодекс ФЗ О закупках товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд» ФЗ-135 «О защите конкуренции» Приказ ФАС 67 об утверждении Правил проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды Региональные законы о ГЧП Инвестиционный фонд РФ – Обеспечение обязательств публичного партнера Бюджетный кодекс ФЗ-210 «Об основах регулирования тарифов…» Отраслевое регулирование Региональное законодательство

Основные схемы реализации проектов на условиях ГЧП

Соглашение о ГЧП, заключенное в рамках ГК РФ и регионального законодательства: преимущества Большее количество вариантов структурирования проекта Возможность участия в реализации проектов ГЧП юридических лиц, принадлежащих ОГМУ Возможность сохранения частным партнером права собственности на объект Соглашения о ГЧП Возможность предоставления гарантий со стороны государства Возможность предусмотреть адекватные компенсации в случае досрочного расторжения Соглашения о ГЧП Возможность обременить залогом объект Соглашения о ГЧП

Источники финансирования ГЧП Существуют 3 основных источника финансирования проектов ГЧП, которые в большинстве случаев используются в комбинации: Государственные субсидии используются для частичного финансирования расходов на капитальное строительство в случаях, когда Государству важно продемонстрировать серьёзную поддержку Проекта (не только политическую, но и материальную) и при необходимости нивелировать рост тарифов для населения; Капитальные расходы слишком велики и ожидаемая прибыльность Проекта недостаточна для адекватного обслуживания кредитного и акционерного капиталов Банковский кредит является наиболее распространённой формой кредитования в ГЧП. Для предоставления кредита Проект должен быть «кредитоспособным», т.е. способным генерировать достаточную прибыль для своевременного обслуживания долговых обязательств даже в разумно пессимистичном сценарии развития. Кредит предоставляется банками под обеспечение всеми активами СПК, приоритетный доступ к доходам СПК и переход контроля над Проектом к кредиторам в случае дефолта. Важным требованием к банковскому кредиту является его долгосрочность, отражающая длительный срок концессии (минимум 10 лет); Проектные облигации, так же как и банковский кредит, требуют анализа кредитоспособности и высокого уровня обеспечения. Преимущество бондов состоит в том, что они могут быть дешевле, чем банковский кредит. С другой стороны, рынок капитала для проектных бондов может быть очень ограничен, делая мобилизацию необходимого капитала более трудной, особенно для больших проектов Акционерный капитал (до 20% потребности в финансировании): Акционерный капитал является необходимым источником финансирования ГЧП и предоставляется Инвесторами из собственных средств в виде комбинации субординированного долга и выпуска акций. 100% акций СПК принадлежат Инвесторам. Обслуживание акционерного капитала (выплата долга и дивидендов) субординировано выплатам по старшему (банковскому) кредиту. Инвесторы несут на себе наибольшую степень риска из всех финансистов Проекта

Развитие существующей нормативно-правовой базы (1) Концессионное законодательство / предложения по внесению изменений Снижение риска переквалификации соглашений о ГЧП в концессионное соглашение Расширение возможностей по заключению концессионных соглашений по форме, выбранной сторонами Расширение возможностей по заемному финансированию ° в отношении залога прав ° в отношении уступки требования/перевода долга ° в отношении гарантийных и компенсационных обязательств Приведение в соответствие с мировой практикой конкурсных процедур Урегулирование споров

Развитие существующей нормативно-правовой базы (2) В рамках экспертного совета по ГЧП в ГД РФ подготовлена для рассмотрения новая редакция модельного закона о ГЧП для субъекта РФ В рамках совместного проекта Внешэкономбанка с Программой развития Организации Объединенных Наций (ПРООН) будет выполнен анализ региональных законов в пилотном субъекте РФ с последующей доработкой модельного закона и модельных нормативных актов на уровне субъекта РФ, необходимых для реализации регионального закона

Практические аспекты Модель «Подряд в рассрочку» Структура модели ° Объект находится/реконструируется и эксплуатируется инвестором за свой счет по заказу публичного партнера, в собственности которого находится объект ° Возмещение инвестиционных затрат осуществляется за счет платежей за выполненные работы, оказанные услуги, которые публичный партнер осуществляет в рассрочку в процессе эксплуатации объекта инфраструктуры Сложности в реализации модели ° Вопросы, связанные с долгосрочностью обязательств публичного партнера ° Сложности, связанные с квалификацией долговых обязательств публичного партнера ° Жесткие условия процедуры размещения заказа

Новые подходы к организации ГЧП проектов Необходимо определить порядок организации предпроектной подготовки проектов ° Методики оценки бюджетной и социально-экономической эффективности проектов, реализуемых на условиях ГЧП ° Методические рекомендации в рамках действующего бюджетного законодательства по планированию и управлению расходами, направляемыми на разработку конкурсной документации, проведение конкурентного отбора по определению инвестора, подготовку (регистрацию) земельных участков (других объектов движимого и недвижимого имущества) субъекта Российской Федерации к формированию и последующей реализации инвестиционных проектов на условиях ГЧП ° Привлечение специальных проектных компаний Программа Внешэкономбанка по финансированию содействия проектам развития (ФСПР)

СПАСИБО ЗА ВНИМАНИЕ !