Знакомство с инструментарием и методологией гражданского мониторинга государственных программ CEGAA - Семинар партнеров ИОО в ВЕ март 2009 г. Тереза Гутри

Зачем гражданский мониторинг и адвокация? Граждане финансируют государственные расходы, платя налоги Граждане имеют права, государство должно соблюдать эти права Гражданское общество – компонент прозрачного, подотчетного государства. Организации гражданского общества и отдельные граждане должны участвовать в принятии решений и планировании по вопросам, влияющим на их жизнь Гражданское общество должно вести мониторинг использования государственных средств для поддержки прав человека, развития, сокращения бедности

Различные инструменты мониторинга и аудита Общественный аудит (напр., MKSS, Индия) Citizen Report Cards – "гражданские карты оценки" (PAC, Индия) Мониторинг госзакупок (напр., PWI, Филиппины) Физическая проверка / Мониторинг развития инфраструктуры (CCAGG, Филиппины) Материалы адаптированы из источника: Vivek Ramkumar, IBP: Our money, our responsibility: A citizens guide to monitoring government expenditures

Общественный аудит

Введение Общественный аудит – это проверка выполнения государственных программ, проводимая при активном участии сообщества Он дополняет собой финансовые аудиты, проводимые государственными органами – Проверяя качество оказываемых услуг и эффективность работы госструктур, а также подкрепляя финансовый аудит Он способствует участию граждан в управлении – повышает уровень прозрачности и подотчетности

Разница между общественным и финансовым аудитом Финансовый аудитОбщественный аудит Происходит на уровне государства Отсрочен по времени, проводится периодически Общий/ведомственный аудит Интересует финансовый контроль: Потрачены ли деньги в соответствии с планом? Больше интересует операционная эффективность ** Соблюдалось ли финансовое законодательство при расходовании средств? Наблюдались ли коррупция и расточительность? Происходит на уровне сообщества при участии граждан Граждане проводят выборочные проверки по ходу программы Проверка посвящена конкретной теме или программе Интересуют результаты расходования средств: каковые непосредственные результаты и конечный эффект произведенных затрат? Больше интересует эффективность расходования средств Что улучшилось в результате произведенных затрат? В каком объеме предположительно имели место расточительность и коррупция? Была ли ощутимая польза для бенефициаров?

Методология общественного аудита

Общественный аудит: методология Правильно проведенный общественный аудит состоит из 7 этапов, а экспертами выступают местные жители – НПО может лишь оказать существенную помощь сообществу при проведении общественного аудита – Обучение граждан тому, как проводить общественный аудит – Помощь в получении информации для проведения аудита – Помощь в систематизации и распространении информации в сообществе – Документальное оформление результатов общественного аудита и последующая работа с госструктурами с требованием принятия мер

Выбрать программу, аудит которой будет проводиться Определить государственные структуры, относящиеся к теме аудита Назначить сроки (за сколько лет вы намерены проводить аудит?) Задать вопросы об имеющейся информации: – Доступность информации – Какой объем информации имеется? Охватывает ли информация весь период аудита? В какой степени предполагается участие сообщества? Методология: 7 этапов аудита Этап 1: Определить объем аудита

Какие ресурсы и в каком объеме имеются у координирующей НПО на проведение аудита? – к ресурсам относятся местный офис, добровольцы, транспорт и т.д. Каковы отношения между координирующей НПО и государственными органами – Хорошие отношения помогают получить доступ к информации и добиться незамедлительных корректирующих мер по итогам аудита Методология: 7 этапов аудита Этап 1: Определить объем аудита

Какой уровень государственного управления отвечает за проверяемую программу? Составьте карту-схему, в которой указаны все исполнители программы и заинтересованные стороны, финансовые потоки Координирующая НПО находит в сообществе людей, работавших в этой программе, для получения информации из первых рук - например, добровольцев, менеджеров проекта и т.д. Методология: 7 этапов аудита Этап 2: Определить и понять структуру управления программой

Координирующая НПО получает доступ к необходимым документам, т.е. – Документам бухучета (кассовые книги, штатное расписание, заказы на поставки, счета-фактуры, подписанные квитанции и т.д.) – Технические учетные записи проекта (сборник стандартов, журналы учета, спецификации контрактов и т.д.) – Документы управленческого учета (реестры материально- товарных запасов, отчеты о ходе работ, расходные сертификаты и т.д.) Запросы информации, скорее всего, вызовут противодействие местных чиновников Методология: 7 этапов аудита Этап 3: Получение информации о проверяемой программе

Координирующая НПО, пользуясь помощью добровольцев из числа граждан, сортирует собранную информацию и готовит проектные досье Составление упрощенных таблиц, представляющих полученные данные в обобщенном виде Методология: 7 этапов аудита Этап 4: Систематизация полученной информации

Координирующая НПО снимает копии с проектных документов и распространяет их вместе с обобщенными таблицами среди сообщества; для этого добровольцы обходят дома местных жителей Организация встреч с жителями, которые работали или как-либо участвовали в программе, для проверки точности и достоверности записей Команда общественного аудита или координирующая организация должны физически посетить место выполнения проекта и опросить получателей помощи, чтобы узнать, достоверно ли проектные документы отражают полученную гражданами помощь Результаты этих мероприятий должны быть зафиксированы и подшиты в соответствующие проектные досье Команда также должна пригласить всех предоставлявших информацию выступить на предстоящих публичных слушаниях Методология: 7 этапов аудита Этап 5: Распространение информации

На этапе сбора данных следует объявить о предстоящих публичных слушаниях Объявите о слушаниях как можно более широкому кругу лиц Убедитесь, что место проведения слушаний доступно для всех жителей Обеспечьте все необходимое для слушаний: воду, достаточное количество сидячих мест, туалет и т.д. Проводите слушания в скромном помещении – если помещение будет экстравагантным, некоторые граждане, возможно, не захотят прийти на слушания или не будут активно участвовать в обсуждении Следует определить ключевых игроков и обеспечить их присутствие на слушаниях: координационная команда, уважаемые люди в сообществе, местные журналисты, государственные чиновники ("чтобы получить обратную связь от сообщества и отреагировать на нее") Методология: 7 этапов аудита Этап 6: Проведение публичных слушаний

Преобразование данных аудита в мощную и широкую адвокационную кампанию Подготовка формальных отчетов о слушаниях, чтобы направить их высокопоставленным государственным чиновникам, СМИ и другим заинтересованным группам Разработка рекомендаций по принятию корректирующих мер и изменению политики для улучшения оказания услуг Координирующая команда должна активно добиваться осуществления таких изменений Методология: 7 этапов аудита Этап 7: Действия после слушаний

Гражданские «карты оценки» (CRC) - измерение уровня удовлетворенности

Прояснить объем CRC: какие публичные службы будут оцениваться, как будут использоваться и распространяться результаты оценки Построение коалиции для повышения авторитета: установите легитимность участвующих групп (это местные группы или же их воспринимают как нелегитимных чужаков?) Готовьтесь отвечать на вопросы: "Чьи политические интересы они обслуживают?" и "Кто вас финансирует?" Методология: 6 этапов CRC Этап 1: Определение объема, действующих лиц и цели

Определите пользователей, которых будете опрашивать, из числа обращавшихся в службу за последние полгода - год и проведите фокус-группы Организуйте фокус-группы с поставщиками услуг, узнайте их мнение и задайте вопросы, поднятые в дискуссиях пользователей Используйте информацию, полученную от пользователей и поставщиков услуг, для разработки анкеты Определите структуру и объем опроса Длина анкеты, длительность интервью, шкала оценки и т.д. Всегда в вопросах указывайте сроки, чтобы ответы относились к интересующему вас периоду Проведите предварительное тестирование анкеты в аналогичных фокус-группах и внесите коррективы, если нужно Может потребоваться перевод на местный язык (языки) Методология: 6 этапов CRC Этап 2: Разработка анкеты

Определите географическую территорию, на которой будете набирать респондентов Определите размер выборки для опроса Составьте выборку респондентов – "правильное составление выборки – задача непростая" Методология: 6 этапов CRC Этап 3: Составление выборки

Подберите и обучите команду ассистентов/счетчиков – Объяснение цели проведения опроса, обучение навыкам проведения интервью и т.д. обязательно должны произойти до начала полевой работы Проводите случайную проверку интервью, чтобы убедиться в достоверности собранных данных – Счетчики иногда неправильно понимают респондента и записывают неточные данные – Бывает, что счетчики мошенничают и заполняют анкеты сами в отсутствие респондентов! Методология: 6 этапов CRC Этап 4: Проведение опроса

Для анализа количественных данных анкет необходимы умения в области статистики Можно использовать инструменты анализа данных / расчетов, например SPSS Используйте результаты для заполнения "карты оценки" Методология: 6 этапов CRC Этап 5: Анализ данных

Обратитесь к соответствующим государственным чиновникам и получите их ответы, чтобы включить в финальный отчет Обратитесь к журналистам на пресс-конференции или аналогичном мероприятии. Для расширения охвата аудитории можно использовать различные СМИ Способствуйте взаимодействию между поставщиками и пользователями услуг – Это может происходить в форме общественных собраний, дискуссий или, что еще эффективнее, публичных слушаний Сообщите свое послание – Презентация окончательных результатов, как положительных, так и отрицательных, с выводами и рекомендациями по решению проблем Методология: 6 этапов CRC Этап 6: Распространение результатов

Мониторинг государственных закупок - подход PWI, Филиппины -

Введение При мониторинге закупок анализируют документацию и требуют от государства отчета обо всех сделках по приобретению товаров и услуг В процессе закупок расходуются большие объемы государственных средств, и здесь гражданское общество может сыграть важную роль, отслеживая оригиналы документов транзакций, начиная с этапа планирования и до момента выплаты денег поставщикам услуг, выявляя неэффективность и нарушения PWI разработан так называемый "инструмент дифференциального измерения эффективности расходов" (DEEM), позволяющий измерить уровень коррупции и неэффективности при государственных закупках

DEEM Измерение эффективности затрат как денег, так и времени Выявление расточительности в государственных тратах Выявление причин неэффективности закупок / расходов Предполагается конкуренция на свободном рынке Оценка конкурентности закупок и сравнение цен Анализ документации госзакупок Ввод данных в десять форм, содержащих сведения о закупке Методология DEEM

Методология DEEM: Форма I : В первой форме дается общий обзор транзакции, включая информацию на чеке в оплату счета и соответствующем платежном документе – Также проверяют: кто подписал, имена, должности, подписи, даты, суммы Форма II: Описание приобретенных позиций и обобщенная информация о соответствующих закупках Форма III: В форме заявки на закупку проверить номер, дату, выпустивший заявку департамент/отдел/лицо, запрашиваемые позиции, приблизительная стоимость, цель приобретения, подписи уполномоченных лиц и т.д. Форма IV: В заказе на поставку проверить соответствие сведениям, указанным в заявке на закупку, платежном документе и информации о поставщике Форма V: Содержит информацию счета-фактуры, проверить соответствие сведениям платежного документа и заказа на поставку, подписи уполномоченных лиц и даты. Другие формы: отражают другие этапы процесса закупок, т.е. предконкурсные процедуры, оценка поданных на конкурс предложений, отчеты об инспекциях, годовой план закупок, протоколы заседаний по закупкам и т.д.

Методология DEEM: Сводные таблицы Затем команда DEEM анализирует сводные таблицы для выявления несоответствий и нарушений процедуры закупок, задавая следующие вопросы: Заявка на закупку датирована более поздним числом, чем заказ на поставку? В заказе на поставку указана более высокая цена, чем в предложении, поданном на конкурс? В счете на оплату указана более высокая сумма выплаты продавцу, чем в заказе на поставку? В заказе на поставку указано иное количество товара, чем в счете на оплату? Дата поставки (как указано в акте инспекции и приемки товара) та же, что и дата в контракте или заказе на поставку, а если нет, как объясняют задержку?

Физическая верификация - опыт провинции Абра - Граждане Абра за добросовестное государственное управление (CCAGG) Филиппины

Подход CCAGG CCAGG ведет мониторинг государственных проектов в провинции Абра на Филиппинах, повышая уровень участия общественности в программах развития и общественных работ Специалисты в области мониторинга инфраструктурных проектов привлекают местных наблюдателей для проверки соответствия строительных проектов положениям контрактов и государственным стандартам

Исходные предположения CCAGG Сведения в официальных государственных документах не всегда точны Проверка такой информации важна для повышения подотчетности государства Важно обеспечить участие граждан на уровне местных сообществ, где осуществляются проекты Проекты, объявленные "завершенными", возможно, вообще не осуществлялись

Методология физической верификации Общественные наблюдатели, в том числе домохозяйки, студенты, выпускники школ следят за строительными проектами и докладывают о своих наблюдениях старшим коллегам или специалистам – например, инженерам или бухгалтерам У наблюдателей имеется все необходимое им для мониторинга - измерительная лента, блокнот для записей, фотокамеры и диктофоны. Для получения информации и мониторинга проектов CCAGG пользуется существующей нормативно-правовой базой и другими документами: – "Синяя книга" – технический справочник спецификаций и стандартов для общественных работ – Одобренные планы и чертежи проверяемых проектов – Программы работы с указанием общих сведений об изучаемом проекте - место, источник финансирования, стоимость контракта, график работы, проектный менеджер, одобривший документ и т.д.

Методология физической верификации Команда мониторинга сопоставляет информацию плановой документации проекта с информацией, полученной общественными наблюдателями при физическом осмотре объекта, а также с финансовыми и бухгалтерскими документами и другой отчетностью, представленной подрядчиком по окончании проекта Команда ищет признаки коррупции и недобросовестной работы, включая использование некачественных материалов и махинации при заключении контрактов (например, фальсификация контрактов или тендеров) Финальный отчет содержит обобщенные сведения о проекте со всеми спецификациями, результатами физических наблюдений и рекомендациями для соответствующих чиновников по принятию мер

Конец презентации - дальнейшая работа предстоит дома!!