Системность российской коррупции и возможности противодействия ей Владимир Римский, Фонд ИНДЕМ Общероссийская конференция «Суд, коррупция – больные вопросы российского общества. Развитие гражданской сети» Москва, 28 сентября 2008 года

Источники сведений и интерпретаций коррупции Исследования Фонда ИНДЕМ, проводимые с 1998 года. Наиболее крупные – исследования и 2005 годов. Исследования других социологических центров. Публикации СМИ и Интернет. Интерпретации результатов исследований и публикаций принадлежат автору.

Определения и проявления коррупции

Коррупция как социальное явление Коррупция – это довольно сложное и неоднозначно понимаемое понятие, которое: –развивается во времени, –имеет исторический характер, –существенно зависит от социальных условий и традиций той или иной страны. Наиболее полное и глубокое понимание коррупции возможно при исследовании её как социального явления, включая детали социальных практик, представления и стереотипы сознания, а также эмоциональное их восприятие. Сведение коррупции ко взяточничеству представляет малозначимыми или даже вполне допустимыми другие, часто более опасные для общества и государства формы коррупции.

Проявления коррупции Коррупция может проявляться в преступлениях, правонарушениях и различных этических отклонениях в поведении. Коррупция может проявляться в использовании должностным лицом своего статуса для получения незаконных преимуществ (что означает продажность этого должностного лица), либо в предоставлении таких преимуществ другому или другим должностным лицам (что означает их подкупаемость) или гражданам, должностей не занимающих. Довольно часто коррупция проявляется в прямом воровстве денег или иных государственных или общественных ресурсов.

Коррупция не имеет точного юридического определения В уголовном законодательстве Российской Федерации коррупция является не самостоятельным, а собирательным составом преступления, охватывающим ряд должностных преступлений таких, как взяточничество и злоупотребление служебным положением. Многие действия, оцениваемые, как правило, как коррупционные, производятся без нарушения законодательства, в рамках предоставленных должностным лицам полномочий и не всегда можно юридически доказать личную выгоду для этих должностных лиц, связанную с совершением таких действий. В результате противодействие коррупции исключительно с помощью уголовных преследований должностных лиц является малоэффективным для целей снижения общего уровня коррупции.

Определение коррупции, принятое в практике ЕС Коррупция – это использование государственными, муниципальными или иными публичными должностными лицами и служащими (например, депутатами), либо должностными лицами и служащими коммерческих или иных организаций (в том числе, международных) своего статуса для незаконного получения денег или каких-то преимуществ (имущества, прав на него, услуг или льгот, в том числе неимущественного характера) либо предоставление последним таких преимуществ. Это определение не решает всех проблем квалификации коррупционных действий, но оно лучше, чем чисто юридическое описывает современное понимание коррупции.

Наиболее известные понимания коррупции

Юридическое понимание коррупции Включено в нормы законодательства, т.е. в Уголовный кодекс РФ. Доминирует в государственном управлении и деятельности правоохранительных органов. Коррупцией в таком понимании, чаще всего, считается преступление, связанное с использованием служебного положения или социального статуса должностного лица в личных или корпоративных интересах. Чаще всего, такой интерес сводится к получению незаконных доходов, а правонарушения или преступления сводятся к тем или иным вариантам получения или дачи взяток. Предметом взятки или коммерческого подкупа наряду с деньгами, ценными бумагами и иным имуществом могут быть выгоды или услуги имущественного характера, оказываемые безвозмездно, но подлежащие оплате (предоставление туристических путевок, ремонт квартиры, строительство дачи и т.п.). Выгодами имущественного характера могут быть: занижение стоимости передаваемого имущества, приватизируемых объектов, уменьшение арендных платежей, процентных ставок за пользование банковскими ссудами и т.п.

Экономическое понимание коррупции Используется в практике принятия решений экономического блока правительства РФ. Коррупцией в таком понимании, чаще всего, считается деятельность должностных лиц государственного или муниципального управления и бизнеса, приносящая финансовые потери и потери других ресурсов для государства, местных сообществ, бизнеса, для развития экономики страны в целом, а также в некоторых случаях – для развития социальной сферы. По уровню финансовых потерь чаще всего оценивается опасность тех или иных коррупционных действий.

Понимание коррупции с позиций управления Практически не используется в практике принятия решений правительством РФ. Практически не используется при вынесении приговоров судов в РФ. К коррупции в таком понимании чаще всего относится нарушение или разрушение нормального, нормативного, описанного в Конституции РФ, законах и других нормативных документах, государственного или муниципального управления, нередко приводящее к системной неэффективности управления в результате того, что личные или корпоративные интересы начинают доминировать над государственными и общественными.

Социологическое понимание коррупции Практически не используется в практике принятия решений правительством РФ. Практически не используется при вынесении приговоров судов в РФ. Коррупцией в таком понимании, чаще всего, считается использование неформальных связей и отношений при решении политических, государственных и муниципальных проблем в личных или корпоративных интересах. Процедуры решений таких проблем нередко связываются с фаворитизмом и клиентелизмом, особенно в области принятия кадровых решений и последующего содействия деятельности получившим таким образом свои назначения должностным лицам.

Ограниченность пониманий коррупции Каждое из приведённых пониманий коррупции является ограниченным, но каждое содержит те или иные существенные признаки современной коррупции и потому в совокупности довольно полно описывают современную коррупцию. Практика противодействия коррупции в России осуществляется на основе того или иного её понимания, а не совокупного.

Практика противодействия коррупции в России Сводится к уголовным преследованиям крупных взяточников, проводимых в форме кампаний. Считается, что чем выше должность взяточника, тем больше будет пропагандистский эффект. Факты взяточничества высоких должностных лиц практически невозможно доказать юридически. Повседневная коррупция сводится к взяточничеству между гражданами и мелкими чиновниками, которое очень редко наказывается. Пропагандируется идея полной неискоренимости коррупции в нашей стране. Такое противодействие коррупции оказывается совершенно неэффективным, коррупция растёт.

Особенности и системность российской коррупции

Традиции российской коррупции Коррупцию в разных странах нередко определяют национальные, этнические, религиозные и правовые традиции, позволяющие те или иные действия относить или не относить к злоупотреблениям, подкупу или продажности. Так в царской России различали мздоимство, т.е. получение взяток должностными лицами за совершение ими законных действий по их службе, и лихоимство, т.е. получение должностными лицами взяток за совершение незаконных, противоправных действий. Эти формы проявлений коррупции в современной России сохранились и дополнились новыми.

Системность российской коррупции Коррупция в России уже стала нормой практик в политике, экономике и общественной жизни, поскольку, в частности: государственная политика прямо диктуется частными и корпоративными интересами олигархических групп; теневые доходы составляют основную и необходимую часть доходов практически всех чиновников; повсеместно не соблюдаются нормы законов, происходит уклонение от их соблюдения, нормы законов используются для неправовых практик; исполнительная власть активно использует неформальные и нелегальные («теневые») формы мобилизации доходов и стимулирования граждан, бизнеса и нижестоящих чиновников для достижения желаемых результатов.

Системность российской коррупции Как социальное явление российская коррупция возникает и поддерживается на уровне неформальных социальных связей, составляющих основу общества. Коррупция она может быть обнаружена на всех уровнях управления государством, бизнесом и обществом. Фактически коррупция в России стала частью образа жизни граждан. Чаще к коррупции их вынуждает власть, но нередко и сами граждане с готовностью используют коррупционные способы решений своих проблем.

Сложности противодействия российской коррупции

Различия форм российской коррупции На уровне простых граждан коррупцией обычно являются взятки или использование в своих личных, семейных или клановых интересах тех или иных общественных благ. Возможностей коррупционных действий у чиновников и публичных политиков намного больше и сами коррупционные проявления намного разнообразнее. Но в публичной сфере гражданам предлагается, как правило, описание форм коррупции среди высших должностных лиц в формах, характерных для большинства граждан, т.е. в формах взяточничества и использования в личных целях тех или иных общественных благ.

Бюрократия препятствует развитию бизнеса в России Российская бюрократия научилась за период постсоветского развития страны определять уровень прибыли, минимально необходимый бизнесу для его сохранения. Через коррупционные выплаты бюрократия отбирает у бизнеса такую часть прибыли, чтобы он не имел собственных ресурсов развития. Реальной стратегией современного российского бизнеса остаётся присутствие его в официальной экономике - с официально выплачиваемыми налогами, и в теневой экономике - с неофициальными коррупционными выплатами.

Неэффективность бюрократической борьбы с коррупцией в России Российская бюрократия, будучи коррумпированной, оказалась неспособной предложить обществу, бизнесу и государству реальные решения стратегических проблем. Коррупцией поражено всё государственное управление, поэтому сами органы государственной власти неспособны избавиться от коррупции внутри них. Использовать активность граждан и бизнеса в противодействии коррупции органы государственной власти опасаются. Поэтому когда власть пытается избавиться от коррупции – получается наоборот её усиление, потому что легальным способом решать проблемы бизнесменов и граждан очень сложно, а за взятки – легко и просто.

Коррупция выгодна большинству граждан России Большинство граждан с трудом или вообще не могут решать свои проблемы в органах власти легальными способами. Коррупция позволяет таким гражданам заставить чиновников выполнять их обязанности перед гражданами, решать их проблемы. Коррупция способна выровнять социальные статусы граждан и чиновников. Коррупция поэтому выгодна российским гражданам. При этом большинство из граждан негативно оценивают коррупционные действия, но готовы их применять в своих взаимодействиях с чиновниками.

Возможности противодействия коррупции

Необходимо системное противодействие коррупции В силу системности российской коррупции и сложности противодействия её проявлениям программы и конкретные проекты преодоления коррупции как социального явления должны быть ориентированы на относительно длительные сроки действия. Если коррупционные связи и отношения в России формировались в течение столетий и уже стали неотъемлемым элементом государственного управления, ведения бизнеса и частной жизни граждан, то вряд ли можно рассчитывать на массовый переход к стереотипам управления, ведения бизнеса и частной жизни, резко ограничивающим или исключающим коррупционные проявления.

Реальная цель противодействия коррупции Коррупционные проявления полностью невозможно исключить никогда, но это не может быть оправданием неэффективности противодействия ей. Ситуация может быть описана как во многом аналогичная борьбе с преступностью: полностью её изжить невозможно, но есть общества, где её уровень настолько низок, что преступность не воспринимается как проблема, не создаёт существенных препятствий для развития общества, экономики, государства. Реальной целью противодействия коррупции может стать снижение её уровня до такого, который не будет препятствием для развития страны, нашего общества, экономики, политики, государственного управления.

Ведущий принцип антикоррупционной политики Постоянное повышение рисков, цены потерь и уровней нестабильности для вовлечённых в коррупцию государственных должностных лиц, представителей бизнеса и граждан. В противном случае коррупция будет восприниматься в обществе как малорискованная и высокодоходная деятельность в том смысле, что именно коррупционные отношения позволяют надёжно и быстро решать проблемы. Противодействие коррупции запретами или высокими штрафами, включая изменение правовых норм, является и будет являться малоэффективным в силу возможностей обхода запретов или неисполнения этих правовых норм.

Три основных направления антикоррупционной деятельности Изменение сознания чиновников, бизнесменов и граждан, формирование негативного отношения и негативных представлений о коррупции. Пресечение коррупционных действий и наказание за них с применением правоохранительных, административных и общественных механизмов. Формирование условий, препятствующих коррупционным действиям и способствующих осуществлению деятельности чиновников, бизнесменов и граждан без вступления в коррупционные отношения. Каждое из этих направлений будет действенным только в системе с остальными.

Принципы взаимодействия граждан и государства в противодействии коррупции 1.Формирование коалиций гражданского общества, бизнеса и правительства для противодействия коррупции. В этих коалициях гражданское общество, бизнес и правительство должны формировать концепции и стратегии российских реформ в условиях ответственности друг перед другом. 2.Именно правительство, государство в широком смысле, должно проявить волю к противодействию коррупции. Без такой ясно выраженной политической воли никакие усилия гражданского общества и бизнеса в противодействии коррупции не будут эффективными. 3.Все антикоррупционные программы и проекты должны сопровождаться постоянным проведением социологических, экономических и политических исследований, стратегическим прогнозированием и планированием. В противном случае велика вероятность не снижения, а роста уровня коррупции в результате реализации этих программ и проектов.

Принципы взаимодействия граждан и государства в противодействии коррупции 4.Рынок и конкуренция основаны на достижении собственной пользы и собственной заинтересованности их участников. В российских условиях наиболее эффективными стали коррупционные механизмы конкурентной борьбы и достижения эффективности в бизнесе. Поэтому для ведения эффективной антикоррупционной деятельности необходимо включение моральных и нравственных категорий в оценки деятельности государства, бизнеса и некоммерческой сферы. 5.Реформы не должны, по возможности, формировать новые рынки коррупционных услуг и перенаправлять коррупционные финансовые потоки. Такие действия приводят к новым коррупционным проявлениям, в период определённой бесконтрольности и отсутствия эффективного противодействия коррупция будет только усиливаться.

Благодарю за внимание! Владимир Львович Римский, заведующий отделом социологии Фонда ИНДЕМ Тел./факс: (495) , Тел.: (495) , , , , и http: