ФЕДЕРАЛЬНАЯ АНТИМОНОПОЛЬНАЯ СЛУЖБА ПРОЕКТ КОНЦЕПЦИИ НОВОЙ РЕДАКЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА О РАЗМЕЩЕНИИ ЗАКАЗОВ (ВНЕСЕНИЕ ИЗМЕНЕНИЙ В 94-ФЗ) В соответствии с поручением Президента РФ от Пр-3534 и поручением Председателя Правительства РФ от ВП-П Москва, 2011

Реформа госзаказа Информация размещалась только в печатных СМИ органов власти, т.е. была доступна только для местных предпринимателей Чиновники устанавливали к участникам любые требования, т.е. описывали «свою» компанию и не пускали остальных (административная предквалификация) Любой чиновник мог произвольно определить победителем «свою» компанию Вся информация о государственных закупках размещается на едином портале в сети Интернет (информация стала общедоступной, появился общественный контроль за госзакупками) Произвольные требования чиновников заменены на финансовое обеспечение качественного исполнения контракта (административная предквалификация заменена на экономическую) Введены аукционы в электронной форме, создана конкурентная среда (заказчик получает товар заданного им качества по минимальной цене) До 94-ФЗ (до 1 января 2006 г.)После принятия 94-ФЗ (после 1 января 2006 г.) 2

Реформа госзаказа Результаты торгов можно обжаловать только в суде в течении многих месяцев (к этому времени контракт исполнен) Результаты торгов можно обжаловать только в суде в течении многих месяцев (к этому времени контракт исполнен) Возможность изменения сторонами любых условий заключенных контрактов, в том числе увеличение цены контракта Введены ограничения на возможность произвольного изменения условий заключенных контрактов Введена короткая процедура обжалования действий заказчика в ФАСе, Рособоронзаказе (решение - за 5 дней). У предпринимателей появилась возможность действенной защиты своих прав. До 1 января 2006 года доля честных конкурсов (когда победитель не был известен заранее) в общем количестве процедур госзакупок не превышала 1 %.* * И.А.Новиков, А.М. Калинин. Аналитический доклад «Неправильные» госзакупки», Аудиторско-консалтинговая компания ФБК, 2004 г. До 94-ФЗ (до 1 января 2006 г.)После принятия 94-ФЗ (после 1 января 2006 г.) 3

Единое экономическое пространство размещения государственного заказа в Российской Федерации Операторы электронных площадок Москва Сбербанк ТатарстанММВБРТС Независимый регистратор 4

Эффект электронных аукционов Факторы, влияющие на экономию КонкурсАукционЭлектронный аукцион Наличие субъективной оценки со стороны заказчика Да НЕТ Отсутствует субъективная оценка Возможность оказывать давление на участников (использовать административный ресурс) Да НЕТ Заказчик заранее не знает, кто является участником аукциона, так как сведения об участниках раскрываются только после проведения торгов Возможность сговора между участниками на торгах Да НЕТ Участникам не известны конкуренты, сведения о других участниках раскрываются только после проведения торгов. Возможность сговора остается только на высококонцентрированных рынках Возможность сговора между участником и заказчиком Да НЕТ Заказчик заранее не знает, кто является участником аукциона, так как сведения об участниках раскрываются только после проведения торгов 5

Соотношение процедур размещения госзаказа* Вывод: Доля контрактов, размещаемых до 100 т. р. в общей стоимости размещаемых заказов составляет не более 6%. При этом 79% средств госзаказа размещается на конкурентных процедурах. Из них в 22% случаев торги не состоявшиеся, в основном при крупных заказах. Для снижения количества несостоявшихся торгов необходимо: 1) увеличение количества участников; 2) недопущение «затачивания» документации под конкретных производителей и поставщиков. * по информации Росстата за 9 месяцев 2010 года по федеральным и региональным заказам В количестве В деньгах В количестве Состоявшиеся торги Несостоявшиеся торги Торги Единственный поставщик (коммунальные услуги и т.п.) Малые закупки (до 100 тыс.) 6

Соотношение процедур размещения заказа* * по информации Росстата за 9 месяцев 2010 года по федеральным и региональным заказам В количестве В деньгах Вывод: несостоявшиеся процедуры в общем количестве процедур составляют 22%, но в стоимостном выражении их вес в 2 раза больше и составляет 46%, поскольку несостоявшимися в основном являются крупные заказы, так как в настоящее время при их проведении конкурентная среда не развита Аукцион ( в том числе электронный) Несостоявшиеся торги и запросы котировок КонкурсЗапрос котировок 7

Экономический эффект Один из мифов про 94-ФЗ, что достигнутая экономия – это просто завышенные начальные цены. Действительно необходимо вводить процедуры определения начальной цены. Однако отсутствие конкурентных процедур приведет к заключению контрактов по начальной цене и цены всегда будут завышены, а экономии не будет, как это было раньше до 94-ФЗ. При общей сумме размещения госзаказа в стране более 5 трлн. рублей, планируемая экономия при выходе закона на «штатную мощность» – до 1 трлн. рублей ежегодно (30 млрд.долл. США) (это совокупный эффект от создания конкурентной среды и снижения коррупционной составляющей). По результатам опроса – 74% предпринимателей проголосовали за заложенную в 94-ФЗ новую экономическую идеологию. 8

Экономия средств бюджета (разница между начальной ценой и ценой по результатам торгов) Сравнение экономии средств федерального бюджета за 9 месяцев 2009 года и 9 месяцев 2010 года (млрд. руб.) * Вывод: за счет введения электронны х аукцион ов э кономи я значительно выросла Всего за четыре года ( ) совокупная экономия бюджетов составила более 770 млрд. руб. это новые возможности Правительства РФ по приобретению необходимых товаров, а также строительству инфраструктуры * по данным Росстата Средняя экономия за 9 месяцев 2010: аукционы – 10,6% конкурсы – 8,6% 9

Разница начальных (максимальных) цен, установленных заказчиками, и конечных цен по заключенным контрактам в результате проведения аукционов в электронной форме Низкий процент экономии бюджетных средств (3,06%) зафиксирован в тот период, когда на электронных площадках еще не было достаточного количества предпринимателей. Отсутствие предпринимателей на электронных площадках в 2009 году связано с тем, что у заказчиков было право вместо аукционов в электронной форме проводить обычные (молоточные) аукционы, поэтому заказчики не проводили аукционы в электронной форме. Низкий процент экономии бюджетных средств (3,06%) зафиксирован в тот период, когда на электронных площадках еще не было достаточного количества предпринимателей. Отсутствие предпринимателей на электронных площадках в 2009 году связано с тем, что у заказчиков было право вместо аукционов в электронной форме проводить обычные (молоточные) аукционы, поэтому заказчики не проводили аукционы в электронной форме. Рост экономии бюджетных средств с 1 квартала 2010 года связан с установленной 94-ФЗ обязанностью федеральных заказчиков переходить на размещение заказов путем проведения аукциона в электронной форме, так как на электронных площадках появились заказчики появились предприниматели. 10

Процент экономии на электронных аукционах в зависимости от числа участников размещения заказа по строительству* * Данные представлены ЗАО «Сбербанк АСТ», ГУП «Агентство по государственному заказу РТ», ОАО «ЕЭТП» за период с по Из представленных данных видно, что увеличение количества участников процедуры размещения заказа в большинстве случаев приводит к большему снижению начальных (максимальных) цен за счет увеличения конкуренции между участниками размещения заказа Количество участников до 15 млн. руб. свыше 15 до 50 млн. руб. свыше 50 до 300 млн. руб. свыше 300 млн. до 1 млрд. руб ,110,27,97, ,119,614,79,9 более 6 26,327,324,4– 11

Положительные примеры проведения электронных аукционов на строительство п/п Наименование электронного аукциона Кол-во участников всего/ допущенных к аукциону Начальная цена, рублей Итоговая цена контракта, рублей Процент снижения Наименование победителя 1 Выполнение подрядных работ на очистных сооружениях для застройки микрорайона 11 Южное Бутово г. Москвы 10/ % ОАО «МОСИНЖСТРОЙ» Опыт: Триумфальная арка, Олимпийский спортивный комплекс в Лужниках, мемориальный ансамбль на Поклонной горе. 2 Строительство трех жилых домов в войсковой части / ,4% ООО «Строительная компания Премьер». Опыт: международный аэропорт «Шереметьево» 3 Строительство и реконструкция мультисервисной телекоммуникационной системы ГУВД по Краснодарскому краю 4/ ,7 % ЗАО «Компания ТрансТелеКом» Опыт: разработка и внедрение системных телекоммуникационных решений, комплексное строительство объектов связи для ОАО «Сбербанк России», ОАО «ВолгаТелеком», ОАО «МегаФон», ЗАО «Самара - ТрансТелеком», ГУВД по Самарской области. 4 Реконструкция административного здания Калининградстата, с проведением работ по обследованию объекта 5/ ,4% Инженерно-строительное ООО «Евроросс». В сферу деятельности компании входит: инвестирование, выполнение функций заказчика-застройщика и генподрядчика, а также осуществление строительно- монтажных работ в Калининграде и за его пределами. При проведении закупок строительных и ремонтных работ на электронных аукционах происходит конкурентная борьба между участниками. В электронных аукционах принимает участие от 4 до 10 и более компаний, происходит существенное снижение начальной (максимальной) цены контракта на 20-40%. 12

Процент экономии на электронных аукционах в зависимости от числа участников размещения заказа по закупке медицинского оборудования и лекарственных средств * * Данные представлены ЗАО «Сбербанк АСТ», ГУП «Агентство по государственному заказу РТ», ОАО «ЕЭТП» за период с по Из представленных данных видно, что увеличение количества участников процедуры размещения заказа в большинстве случаев приводит к большему снижению начальных (максимальных) цен за счет увеличения конкуренции между участниками размещения заказа Количество участников до 15 млн. руб. свыше 15 до 50 млн. руб. свыше 50 до 300 млн. руб ,72,31, ,08,97,2 более 6 40,29,2– 13

Процент экономии на электронных аукционах в зависимости от числа участников размещения заказа по закупке продуктов питания* Из представленных данных видно, что увеличение количества участников процедуры размещения заказа в большинстве случаев приводит к большему снижению начальных (максимальных) цен за счет увеличения конкуренции между участниками размещения заказа Количество участников до 15 млн. руб. свыше 15 до 50 млн. руб. свыше 50 до 300 млн. руб ,46,24, ,86,08,4 более 6 15,513,77,8 14 * По данным ЗАО «Сбербанк-АСТ», ОАО «ЕЭТП», ГУП «Агентство по государственному заказу РТ»

Сравнение результатов состоявшихся торгов на конкурсе и на электронном аукционе по строительству и ремонту * Показатель Электронный аукцион Открытый конкурс Электронный аукцион Открытый конкурс Торги < 50 млн. рублейТорги > 50 млн. рублей Среднее кол-во участников, подавших заявки4,82,14,92,4 Среднее кол-во участников, допущенных к торгам3,51,83,81,9 Среднее количество участников, подававших предложения о цене 2,7 – 3,2 – Среднее количество предложений о цене18,6 – 18,5 – Средняя достигнутая экономия (%)20,310,913,24,0 * По информации, представленной электронными площадками Сбербанка, Москвы и Татарстана и данных с официального сайта за период с по Вывод: на электронных аукционах по сравнению с конкурсами в 2 раза увеличилось количество участников. Подавляющее большинство участников электронных аукционов делают предложения о цене контракта (2,7 из 3,5 на торгах 50 млн.) Таким образом, электронный аукцион – средство от сговора. Вывод: на электронных аукционах по сравнению с конкурсами в 2 раза увеличилось количество участников. Подавляющее большинство участников электронных аукционов делают предложения о цене контракта (2,7 из 3,5 на торгах 50 млн.) Таким образом, электронный аукцион – средство от сговора. Средняя достигнутая экономия (%) Вывод: Электронные аукционы на стройку повысили экономию в 2-3 раза за счет увеличения количества участников 15

Доля несостоявшихся электронных аукционов в количественном и стоимостном выражении* * По данным ЗАО «Сбербанк-АСТ», ГУП «Агентство по госзаказу Республики Татарстан», ОАО Единая Электронная Торговая Площадка» Доля несостоявшихся электронных аукционов в количественном выражении – 26, 4% Доля несостоявшихся электронных аукционов в стоимостном выражении – 22, 2%

Основные причины, по которым электронные аукционы становятся не состоявшимися * По данным ЗАО «Сбербанк-АСТ», ОАО «ЕЭТП», ГУП «Агентство по государственному заказу РТ» Выводы: 64,3% 26,9% 6,4% 2,4% Подана только 1 заявка Не подано ни одной заявки Допущено несколько заявок, но не было сделано ценовых предложений Заявки отклонены по формальным основаниям Основными причинами не состоявшихся электронных аукционов являются не подача заявок или подача только одной заявки (91,2 %) в результате затачивания под конкретного производителя или поставщика. Признаки сговора участников на электронных аукционах имеются только в 2,4% случаев. На электронных аукционах, по сравнению с обычными торгами, исключены формальные причины отклонения заявок (встречаются только в 6,4% случаях)

Неисполненные контракты по вине поставщика 8.45% 2008 год2010 год Исполнение контрактов* * По закупкам более 50 млн.руб. Правительства Москвы. Более 99% контрактов исполнены Исключение возможности предоставления некачественного обеспечения (страхования ответственности) снизило количество неисполненных контрактов в 11 раз 18

94-ФЗ как проект по модернизации страны За счет информационной открытости 94-ФЗ показал происходящее в сфере госзаказа и предложил введение электронных аукционов. В результате общество увидело масштабы коррупции в госзаказе и выразило свое возмущение. Однако вместо поддержания дальнейшего развития реформы в данной сфере сложилось впечатление, что в происходящем виноват сам 94-ФЗ (логическая ошибка). В то же время 94-ФЗ не регулируются вопросы планирования закупки, определения начальной цены, требований к продукции эти вопросы еще не решены. По естественным монополиям и госкорпорациям возмущение общества отсутствует, поскольку в принципе никто не знает, что происходит с их закупками. 94-ФЗ – закон, наступающий на многие финансовые интересы, и именно поэтому он вызывает такое острое недовольство как некоторых представителей органов власти, так и крупного бизнеса, которым конкуренция не нужна. автоматическое внедрение информационных технологий по всей территории страны. Электронные аукционы - это: создание единого экономического пространства; 19

Закупки, осуществляемые госкорпорациями (компаниями) и естественными монополиями (ЕМ) Размещение документации о закупке Размещение порядка оценки заявок Размещение результатов проведения закупки Размещение информации о заключении/исполнении контракта 35 %25 %17,5 %0 % Вывод: Анализ закупок крупных госкорпораций (компаний) и ЕМ в субъектах РФ показывает, что информация о размещении заказов практически отсутствует. По небольшим госкорпорациям (компаниям) и ЕМ информацию на сайтах найти в принципе не представляется возможным. По сравнению с госзаказом закупки подавляющего числа госкорпораций (компаний) и ЕМ являются абсолютно непрозрачными и общественно неконтролируемыми. * По данным 40 крупных компаний из 13 субъектов РФ 20

Иллюстрация возможности влияния заказчиком на результаты торгов при установлении произвольных требований к участникам заказа на примере Гособоронзаказа Для нужд обороны страны и безопасности государства в соответствии с ч. 3 ст ФЗ заказчик вправе установить требования к участникам размещения заказа о наличии у них производственных мощностей, технологического оборудования, финансовых и трудовых ресурсов. По результатам проверки 100 отобранных торгов по Гособоронзаказу за период с по Вывод: В подавляющем большинстве случаев (95%) в сфере Гособоронзаказа заказчиками устанавливаются количественно не измеряемые требования требования, что приводит к произвольному принятию решения о допуске/недопуске участников и сокращает их количество с 5,2 до 1,86. 21

Наиболее острые вопросы 94-ФЗ ВопросОтвет Демпинг, фирмы – однодневки В случае неисполнения контракта поставщик теряет денежные средства (финансовое обеспечение). С августа 2010 года вступили в действие поправки, исключающие некачественное финансовое обеспечение, фирмы-однодневки просто не смогут прийти на госзаказ. Перекупщики, посредники Зачастую дилеры (не прямые производители) предлагают существенно лучшие условия. Посредник может выиграть на аукционе только если он предложит ту же продукцию дешевле производителя. При этом производители часто сами не приходят на торги. Возврат от экономической к административной (чиновничьей) предквалификации Законом предусмотрена предквалификация, но она зависит не от субъективного мнения чиновника, а от экономической возможности компании исполнить контракт (участник предоставляет банковскую гарантию, поручительство крупного юридического лица или денежный залог). Победитель определяется только по цене, а качество не учитывается. Не понятно, как закупать сложную (инновационную) продукцию Заказчик должен заранее провести анализ имеющейся продукции на рынке и определиться, какое качество ему надо. При этом качество предлагаемой продукции учитывается в первую очередь, т.к. является критерием допуска к госзаказу, т.е. допускаются к аукциону только те, кто предлагает требуемое заказчиком качество, а побеждает тот, кто предложил его по минимальной цене. Недопустимо расходование бюджетных средств заказчиком, пока он не определится, что ему необходимо. 22

Проблемы госзаказа и их решение ПроблемаПодходы к решению Заказчики тратят много времени на разработку требований при закупке типовой продукции и, зачастую, устанавливают либо некачественные требования, либо «затачивают» документацию под конкретного производителя или поставщика. Необходимо обязать отраслевые федеральные ведомства разработать типовые требования (типовые контракты) к стандартным товарам, работам и услугам, в том числе и требования к гарантийным обязательствам исполнителя. Указанные типовые требования должны быть размещены на сайте в сети Интернет и быть обязательными к применению при размещении заказов на типовые товары, работы и услуги. Многие заказчики не закладывают в технические задания инновационные требования к закупаемой продукции в связи с тем, что не понятно, какие инновационные требования необходимо закладывать и такие требования отсутствуют в публичном доступе. Отраслевым федеральным ведомствам необходимо определить инновационные требования в своих отраслях (например закупка автомобилей экологического класса не ниже Евро-3) и заложить эти требования в типовые контракты при закупке заказчиками товаров, работ и услуг. Указанные инновационные требования должны ежегодно пересматриваться, а также размещаться в публичном доступе на официальном общероссийском сайте госзаказа. 23

Проблемы госзаказа и их решение (продолжение) ПроблемаПодходы к решению Низкоквалифицированное выставление требований к предмету и качеству закупки Централизовать функции по размещению заказов на уровне уполномоченных органов субъектов РФ и федеральных министерств по подведомственным учреждениям, что приведет сокращению количества «непрофильных» сотрудников, исключит закупку некачественной продукции и позволит ввести инновационные требования. Повышение профессионального качества поставщиков В целях повышения профессионализма поставщиков и качества конечного результата – предусмотреть в определенных случаях при приобретении продукции количественно измеряемые и администрируемые дополнительные требования к участникам (например, по аналогии с имеющимися в настоящее время требованиями в 94-ФЗ по строительству). Особенно актуально введение данных требований для таких творческих сфер, как НИОКР, проведение экспертиз, оказание юридических услуг и т.д. Длительная судебная процедура расторжения контрактов Для быстрого рассмотрения вопросов о расторжении контрактов при их ненадлежащем исполнении - предусмотреть упрощенную (в течение 10 дней) административную процедуру их расторжения на основании решений специальных межведомственных комиссий при ФАС России с участием как финансовых, так и правоохранительных органов власти. Одностороннее расторжение контрактов недопустимо, так как приведет к произволу заказчиков в отношении предпринимателей. 24

Проблемы госзаказа и их решение (продолжение) ПроблемаПодходы к решению Отсутствие регламентации установления начальной (максимальной) цены контракта Установление требования об обязательном составлении должностными лицами протоколов, содержащих обоснование установления начальной максимальной цены контракта, в т.ч. с указанием источников получения такой информации. Профильным ведомствам необходимо разработать требования к определению начальных цен в своих сферах. В настоящее время потребность заказчика в товарах определенной марки формируется самостоятельно. Нередки случаи закупки необоснованно дорогих автомобилей или «золотых кроватей». Это не только дополнительное расходование бюджетных средств, но и негативная реакция населения на такие действия представителей власти. Необходимо предусмотреть при утверждении проекта бюджета заказчика процедуру его защиты. При этом должны быть установлены определенные ограничения по максимальной стоимости на отдельные товары, работы и услуги, закупаемые для нужд заказчика (например невозможность закупки для государственных и муниципальных нужд автомобилей Lexus, Infiniti и т.п.). 25

Проблемы госзаказа и их решение (продолжение) ПроблемаПодходы к решению При неисполнении или ненадлежащем исполнении обязательств по контракту заказчик вправе применять или не применять предусмотренные контрактом штрафные санкции. При этом применение таких штрафных санкций зачастую зависит от личных отношений заказчика с исполнителем контракта. Это приводит к коррупции и исключению ответственности исполнителя. Необходимо установить обязанность заказчика всегда применять санкции за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по контракту. Кроме того, необходимо установить унифицированный размер таких штрафных санкций. Также необходимо установить в законе максимальные сроки для оплаты заказчиками качественно исполненных предпринимателем контрактов и ответственность за нарушение таких сроков. При размещении заказов нередки случаи многократных умышленных грубейших нарушений одними и теми же должностными лицами заказчиков действующего законодательства. Необходимо ввести процедуру дисквалификации должностных лиц заказчиков при грубейших нарушениях (по аналогии с законом о защите конкуренции), а также предусмотреть специальные составы уголовной ответственности для преднамеренных действий в сфере госзаказа. 26

Проблемы госзаказа и их решение (продолжение) ПроблемаПодходы к решению В настоящее время административная процедура обжалования результатов размещения заказов пользуется большой популярностью у предпринимателей в связи с возможностью быстрой и эффективной защиты своих прав и законных интересов (около 28 тыс. жалоб в 2010 году, 47% обоснованны). В то же время недобросовестные предприниматели злоупотребляют данным правом и подают неоднократные жалобы без наличия достаточных оснований. Для исключения возможности злоупотребления предпринимателями своими правами, а также введения для предпринимателей возможности электронного обжалования действий заказчиков - установление государственной пошлины за подачу жалоб. Наличие запроса котировок, позволяющего выбирать «своего» поставщика Замена запроса котировок процедурой короткого (7 дней) электронного аукциона, предусмотренного 94-ФЗ. 27

Проблемы госзаказа и их решение (продолжение) ПроблемаПодходы к решению На сегодняшний день заказчики самостоятельно устанавливают требования к финансовому обеспечению по контрактам (на что оно распространяется, какие риски покрывает). Это приводит к неквалифицированному выставлению таких требований, что не обеспечивает защиту государства при ненадлежащем исполнении контрактов. Необходимо установить законодательные требования к обеспечению контрактов, в том числе разработать и утвердить типовые формы банковских гарантий и поручительств, а также обязать заказчиков выставлять требования по финансовому обеспечению на все контракты. Произвольная оценка заказчиком квалификации участников конкурса и качества их предложений Разработка объективных критериев и порядка оценки качества и квалификации участников конкурса. 28

Проблемы госзаказа и их решение (продолжение) ПроблемаПодходы к решению Сведения о недобросовестных поставщиках, исполнителях и подрядчиках вносятся в РНП. Однако существует возможность создать новое юридическое лицо и снова участвовать в процедурах закупок. Необходимо предусмотреть необходимость включения сведений в РНП сведений не только о недобросовестном участнике размещения заказа, но и о физическом лице, осуществляющем управление соответствующим юридическим лицом. Также необходимо ограничить право участия в процедурах закупок всех юридических лиц, управление которыми осуществляет физическое лицо, сведения о котором включены в РНП. Отсутствие мотивации у добросовестно работающих должностных лиц заказчика. Отсутствие мотивации у заказчика реализовывать финансовое обеспечение при ненадлежащем исполнении контракта. Необходимо предусмотреть возможность распределения части полученной экономии при корректности определения начальных цен на увеличение ФОТ заказчика. Необходимо внести изменения в законодательство, позволяющие заказчику распоряжаться полученными от реализации финансового обеспечения при ненадлежащем исполнении контракта средствами. 29

СПАСИБО ЗА ВНИМАНИЕ! 30