«Коррупциогенные факторы в проектах нормативных правовых актах Астраханской области» План выступления 1. Вступление. 2. Нормативные правовые документы, принятые в сфере противодействия коррупции. 3. Статистическая информация о результатах проведения антикоррупционной экспертизы по данным прокуратуры Астраханской области, управления минюста РФ по Астраханской области и службы безопасности и информационной защиты Астраханской области. 4. Коррупциогенные факторы и варианты их устранения, согласно Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от Заключение. Доклад заведующего сектором правового обеспечения антикоррупционного отдела службы безопасности и информационной защиты Астраханской области – Авдеева В.Б.

Нормативные правовые акты, принятые в сфере противодействия коррупции - Федеральный закон от ФЗ «О противодействии коррупции», статьей 6 закрепляющий одной их мер по профилактики коррупции - антикоррупционную экспертизу; - Федеральный закон от ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», устанавивший правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения. Также согласно пункту 4 статьи 3 антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов проводится при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения; - постановление Правительства РФ от «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», установившее порядок и методику проведения антикоррупционной экспертизы (далее – Методика), согласно которой службой и проводится антикоррупционная экспертиза. В данной Методике перечислены 11 коррупциогенных факторов, которые подразделяются на две большие группы: устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил и содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям. (Речь о каждом конкретном из них пойдет дальше); - Закон Астраханской области «О противодействии коррупции в Астраханской области», закрепляющий на уровне субъекта Российской Федерации проведение антикоррупционной экспертизы; - Положение о службе безопасности и информационной защиты Астраханской области, утвержденное постановлением Правительства Астраханской области от П, служба безопасности и информационной защиты Астраханской области наделяется полномочиями по проводению антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов Губернатора Астраханской области, Правительства Астраханской области, исполнительных органов государственной власти Астраханской области, регламентирующих исполнение государственных функций и регулирующих полномочия исполнительных органов государственной власти Астраханской области, их должностных лиц и образуемых ими комиссий во взаимоотношениях с гражданами и юридическими лицами в установленном порядке и согласно Методике.

Статистическая информация о результатах проведения антикоррупционной экспертизы по данным прокуратуры Астраханской области, управления минюста РФ по Астраханской области и службы безопасности и информационной защиты Астраханской области В первом полугодии 2011 года службой проведена антикоррупционная экспертиза 367 соответствующих проектов, из них по 70 проектам даны отрицательные заключения с выявленными 114 коррупциогенными факторами

Коррупциогенные факторы, согласно Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от Коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются: а) широта дискреционных полномочий б) определение компетенции по формуле "вправе" в) выборочное изменение объема прав г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий ж) отсутствие или неполнота административных процедур з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур Коррупциогенными факторами, содержащими неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, являются: а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права б) злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) в) юридико-лингвистическая неопределенность

Широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) Пример 1. Пункт проекта НПА: «4.12. В случае утраты действующей лицензии на право пользования недрами по письменному заявлению владельца выдается ее ксерокопия со штампом «дубликат» на бланке лицензии и ее приложениях.» Коррупциогенный фактор: широта дискреционных полномочий. Отсутствует срок выдачи дубликата лицензии. Рекомендации: необходимо установить срок выдачи дубликата лицензии. Пример 2. Абзаце 5 пункта 2.2. Регламента для исполнения государственной услуги. «При необходимости, заявителю необходимо предоставить график производства работ, разработанный на основании расчетов продолжительности проведения всех необходимых видов работ». Коррупциогенный фактор: широта дискреционных полномочий. Отсутствует случаи необходимости представления данного документа. Рекомендации: необходимо конкретизировать случаи представления данного документа или представлять его в обязательном порядке.

Определение компетенции по формуле "вправе" – диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций Пример 1. Пункт проекта НПА: «Если победитель аукциона не оплатил в течение 30 календарных дней со дня аукциона разовый платеж, или отказался от подписания лицензии, то уполномоченный представитель Правительства N-ой области в сфере недропользования принимает решение об аннулировании итогов аукциона. В этом случае аукционная комиссия вправе признать победителем аукциона участника, предложившего второй по размеру разовый платеж.». Коррупциогенный фактор: определение компетенции по формуле «вправе». Применение формулировки «вправе признать» является диспозитивным установлением возможности совершения действий органами государственной власти в отношении организаций.Государственный служащий получает возможность трактовать свое право как возможность, а не как обязанность совершения определенных действий. Правоприменение в итоге может получить признак избирательности. Рекомендации: слова «вправе признать победителем» заменить словами «признаёт победителем». Пример 2. Пункт 3 проекта НПА: «…При наличии у учреждения сведений, необходимых для принятия решения о выплате, граждане могут быть освобождены по решению этого учреждения от обязанности представления всех или части документов, указанных в настоящем пункте Порядка». Применение формулировки «могут быть» является диспозитивным установлением возможности совершения действий должностными лицами учреждений в отношении граждан. Рекомендации: слова «могут быть освобождены» заменить словом «освобождаются».

Выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) Пример. Пункт 13 проекта НПА: «... В случае, если в представленных заявителем документах выявлены недостатки, являющиеся основанием для их возвращения без рассмотрения по существу, но которые можно устранить без возврата этих документов, и заявитель не настаивает на их возврате, Учреждение устанавливает срок для устранения таких недостатков, не превышающий 30 дней.». Коррупциогенные факторы: выборочное изменение объёма прав; злоупотребление правом заявителя органами государственной власти (их должностными лицами). Данный пункт проекта Положения предоставляет возможность установления исключений из общего порядка. При этом: - не указан закрытый перечень недостатков, которые могут быть устранены без возвращения документов заявителю; - не указан способ уведомления, которым заявитель должен сообщить о том, что он не настаивает на возврате документов. Таким образом, отсутствует чёткая регламентация прав заявителя, имеются дискреционные полномочия должностных лиц. Рекомендации: привести закрытый (исчерпывающий) перечень недостатков, которые устраняются в определённый срок без возврата документов заявителю. Предусмотреть действия должностных лиц, если в установленный срок недостатки не были устранены заявителем.

Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества – наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт Пример. Пункт 7.1. проекта НПА «… При установлении вины получателя в возникновении очага особо опасных болезней животных возмещение собственнику животных и (или) продуктов животноводства стоимости изъятых животных и (или) продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных заболеваний не производится». Согласно ст. 19 Закона РФ от «О ветеринарии», порядок изъятия животных и (или) продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных устанавливается Правительством РФ. В соответствии с п. 10 Правил отчуждения животных и изъятия продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных, утвержденных постановлением Правительства РФ от «Об отчуждении животных и изъятия продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных», основанием для возмещения ущерба, понесенного гражданами и юридическими лицами в результате отчуждения животных или изъятия продуктов животноводства, является наличие у них: - соответствующего Акта об отчуждении и изъятии; - копии решения руководителя исполнительного органа государственной власти субъекта РФ об организации и проведении отчуждения животных и изъятия продуктов животноводства. Указанные выше Закон РФ и Правила, утвержденные постановлением Правительства РФ, не содержат каких-либо запретов и ограничений для реализации прав граждан и юридических лиц на возмещение ущерба, понесенного ими в результате отчуждения животных или изъятия продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных. Ограничивать права граждан и юридических лиц подзаконным актом субъекта РФ недопустимо. Вина может быть установлена в ходе гражданского или уголовного судопроизводства, при производстве по делам об административных правонарушениях. Рекомендации: предложение пункта 7.1 Порядка исключить

Принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов Пример 1. Пункт 7 проекта НПА: «7. Задачами Совета является: … рассмотрение иных вопросов по решению Губернатора N-ой области». Однако так как сфера деятельности данного совета строго определена, «рассмотрение иных вопросов по решению Губернатора N-ой области» выходит за пределы компетенции данного совета. Рекомендации: необходимо дополнить данный абзац словами «в установленной сфере деятельности». Пример 2. Пункт 1.7 проекта НПА: «1.7. Государственная функция (предоставление охотничьего билета) предоставляется физическим лицам, обладающим гражданской дееспособностью.» Однако так как федеральным законодательством предусмотрены разные порядки предоставления охотничьего билета гражданам РФ и иностранным гражданам, в данном случае необходима конкретизация субъекта правоотношения – граждан РФ. Рекомендации: необходимо слова «физическим лицам» заменить словами «гражданам РФ».

Заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий Пример. Пункт 1 статьи 1 Закона N-ой области: «1. Настоящий Закон регулирует отношения в сфере содержания домашних животных на территории N-ой области, устанавливает правила их содержания и ответственность за нарушение установленных Законом правил. Статья 137 Гражданского кодекса РФ гласит, что к животным применяются общие правила об имуществе постольку, поскольку законом (Федеральный закон от ФЗ «О животном мире») или иными правовыми актами не установлено иное. В настоящее время отсутствует федеральное законодательство, регламентирующее содержание домашних животных и рекомендующее принять данное законодательство на уровне субъекта РФ. Таким образом, принятие субъектом РФ данного закона рассматривается как заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий

Отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка Пример 1. Пункт 7 проекта НПА: «7. Основаниями принятия решения об отказе в предоставлении выплаты являются: а) непредставление или представление не в полном объеме документов, указанных в пунктах 3 Порядка; б) представление недостоверных сведений; в) снятие с регистрационного учета по месту жительства или месту пребывания на территории N- ой области». Однако в документе отсутствуют порядок и сроки проверки достоверности предоставленных сведений. Рекомендации: установить порядок и сроки проверки достоверности предоставленных сведений. Пример 2. Пункт 8 проекта НПА: «8. Основанием для начала действий по подготовке необходимых документов, является поступление документов к специалисту, ответственному за исполнение данного обращения.» Однако процедура передачи поступивших документов должностному лицу отсутствует. Необходимо прописать административные действия по передачи документов должностному лицу. В административных регламентах по предоставлению государственных услуг или выполнению государственных функций чаще всего отсутствуют сроки выполнения конкретных административных процедур. Также отсутствие отдельных административных действий в рамках административной процедуры

Отказ от конкурсных (аукционных) процедур – закрепление административного порядка предоставления права (блага) Пример. Пункт 1.2. проекта НПА: «Дополнить Положение пунктом 2.4 следующего содержания: «2.4. При недостаточности ресурсов (трудовых, материальных) имеющихся в распоряжении медицинской организации, включенной в перечень, согласно приложению 1 к настоящему Положению, необходимых для самостоятельного предоставления услуг по изготовлению и ремонту зубных протезов отдельным категориям граждан, медицинские организации заключаются договоры об оказании таких услуг, с юридическими лицами и (или) индивидуальными предпринимателями, имеющими лицензию на указанный вид деятельности». Заключение договора предполагает наличие нескольких юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей, имеющих лицензию на указанный вид деятельности, претендующих на предоставление права на заключение договора. Выбор этого правополучателя не может быть произвольным или пристрастным. Использование конкурса (аукциона) способно снизить вероятность субъективного подхода должностного лица. Рекомендация: предусмотреть конкурсную процедуру для заключения договоров. Также данное положение необходимо согласовать с нормами Федерального закона «О государственных закупках».

Наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям Пример 1. Пункт 2.1. НПА: «2.1. Заявителю необходимо представить в министерство: …- положительной рекомендации о профессиональной деятельности.» Однако данное требование является обременительным и излишним. Коррупциогенный фактор: наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права. Рекомендации: исключить данный абзац. Пример 2. Пункт проекта НПА: «4.2. К заявлению прикладываются:… « Копия документа, удостоверяющего личность, при подаче заявления гражданином, заверенная нотариально.» Условия (требования) о предоставлении нотариально заверенных копий документов, необходимые для реализации гражданином своего права слишком обременительны и в данном случае необязательны. Рекомендации: изложить п в следующей редакции: « Копия документа, удостоверяющего личность, при подаче заявления гражданином. Документы, удостоверяющие личность гражданина, предоставляются в копиях с одновременным представлением оригинала. Копии документов после проверки их соответствия оригиналу заверяются лицом, принимающим документы, оригиналы документов возвращаются гражданину. В случае предоставления гражданином нотариально заверенных копий предоставление оригиналов документов не требуется»

Злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций Пример. Пункт 6 проекта НПА: «Для получения субсидий заемщик предоставляет в Комитет следующие документы: а) заявление о предоставлении субсидии; б) расчет размера субсидий по форме, устанавливаемой Комитетом, подписанный заемщиком и банком (в 2-х экземплярах) и в сроки, устанавливаемые Комитетом по согласованию с заемщиком». Предоставление заявителю права свободного выбора сроков совершения действий, сопровождаемое отсутствием их четкой регламентации после вступления в административное правоотношение, создает возможности дискреционного поведения государственных служащих. Рекомендации: изложить пункт 6 Правил в следующей редакции: «6. Для получения субсидий заемщик предоставляет в Комитет следующие документы: а) заявление опредоставлении субсидии; б) ежемесячно расчет размера субсидий по форме, устанавливаемой Комитетом, подписанный заемщиком и кредитной организацией (в 2-х экземплярах) и в сроки, устанавливаемые Комитетом».

Юридико-лингвистическая неопределенность – употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера Пример 1. Пункт проекта НПА: «… В исключительных случаях, на основании мотивированного предложения должностных лиц, проводящих выездную плановую проверку, срок проведения выездной плановой проверки продлевается руководителем Инспекции, но не более чем на 20 рабочих дней, в отношении малых предприятий, микропредприятий не более чем на 15 часов;» Формулировка «в исключительных случаях» является формулировкой оценочного характера, с неясным, неопределённым содержанием, допускающими различные трактовки. Рекомендации: установить исчерпывающий (закрытый) перечень случаев, при наступлении которых срок выездной плановой проверки продляется. В случае невозможности установления закрытого перечня исключительных случаев необходимо указать их признаки, характеристики, условия, при наличии которых срок продляется (например, удалённость места фактического осуществления деятельности субъекта проверки более чем на … км, площадь проверяемых помещений превышает … кв.м. и т.д.). Пример 2. Пункт проекта НПА: « Основанием для отказа в исполнении государственной функции является: - отказ органа прокуратуры в согласовании проведения внеплановой выездной проверки по основаниям, указанным в абзацах 2 и 3 подпункта «б» пункта Административного регламента; - предоставление заведомо недостоверной или искаженной информации в обращении. Формулировки «заведомо недостоверной или искаженной информации» является формулировкой оценочного характера, с неясным, неопределённым содержанием, допускающими различные трактовки. В связи с чем, правоприменение может стать избирательным и выборочным. Федеральный закон от ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» не содержит подобных оснований для отказа в рассмотрении обращения. Кроме того, представляется невозможным объективно установить прямой умысел лица на предоставление недостоверной или искажённой информации. Рекомендации: абзац 3 пункта проекта Регламента исключить