Возможности и перспективы правового регулирования досудебного обжалования действий (решений) государственных и муниципальных органов, их должностных лиц гражданами и организациями Южаков В.Н., руководитель проекта ЦСР по административной реформе ЦСР, апрель 2005

2 Досудебное обжалование действий (бездействия) и решений государственных и муниципальных органов, их должностных лиц (далее – досудебное обжалование) гражданами и организациями - нуждается в специальном правовом регулировании - нуждается в специальном правовом регулировании Общее мнение: Досудебное обжалование - необходимый инструмент защиты законных интересов, прав граждан и организаций, нарушенных действиями (бездействием) и решениями государственных и муниципальных органов, их должностных лиц Общая позиция:

3 Досудебное обжалованиеДосудебное обжалование Внесудебное обжалованиеВнесудебное обжалование Несудебное обжалованиеНесудебное обжалование Внутриадминистративное производствоВнутриадминистративное производство Административное (внесудебное) обжалованиеАдминистративное (внесудебное) обжалование Различия в трактовке наименования: Это - Альтернативы судебному разбирательству между гражданами, организациями и государственными и муниципальными органами, их должностными лицами (административными органами и частными сторонами) с сохранением права судебного обжалования Общая позиция:

4 Статья 33 Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Статья Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется. 2. Каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Статья Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. 2. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Статья 53 Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Конституционные основы досудебного обжалования:

5 отсутствие заинтересованности государственных органов, должностных лиц в рассмотрении претензий граждан и организаций, в устранении допущенных ошибок, нарушений, в компенсации ущерба;отсутствие заинтересованности государственных органов, должностных лиц в рассмотрении претензий граждан и организаций, в устранении допущенных ошибок, нарушений, в компенсации ущерба; отсутствие механизмов влияния граждан и организаций на качество государственного управления, государственных услуг;отсутствие механизмов влияния граждан и организаций на качество государственного управления, государственных услуг; отсутствие механизмов «дружеского», устранения допущенных ошибок, нарушений при их обнаружении гражданами и организациями, предотвращения возникновения спора;отсутствие механизмов «дружеского», устранения допущенных ошибок, нарушений при их обнаружении гражданами и организациями, предотвращения возникновения спора; отсутствие механизмов разбирательства, примирительного разрешения спора;отсутствие механизмов разбирательства, примирительного разрешения спора; отсутствие ДЛЯ ОРГАНИЗАЦИЙ, как правило, каких-либо законных механизмов досудебного обжалования;отсутствие ДЛЯ ОРГАНИЗАЦИЙ, как правило, каких-либо законных механизмов досудебного обжалования; отсутствие механизмов досудебного решения вопроса о возмещении ущерба.отсутствие механизмов досудебного решения вопроса о возмещении ущерба. Проблемы, порождающие необходимость досудебного обжалования 1:

6 чрезмерная нагрузка на суды, в том числе по несвойственным им делам, в которых сложная судебная процедура вынужденно применяется и там, где она не создает дополнительной защиты граждан и организаций;чрезмерная нагрузка на суды, в том числе по несвойственным им делам, в которых сложная судебная процедура вынужденно применяется и там, где она не создает дополнительной защиты граждан и организаций; чрезвычайно низкая эффективность существующей системы досудебного обжалования (инстанционная, в рамках общего потока обращений граждан);чрезвычайно низкая эффективность существующей системы досудебного обжалования (инстанционная, в рамках общего потока обращений граждан); затратность (прежде всего затрат времени) судебных процедур, которые иногда оказываются дороже предмета спора.затратность (прежде всего затрат времени) судебных процедур, которые иногда оказываются дороже предмета спора. Проблемы, порождающие необходимость досудебного обжалования 2:

7 Формирование клиентоориентированного государства без развития досудебного обжалования невозможно Актуализация проблем, досудебного обжалования: повышения качества и доступности государственных услуг;повышения качества и доступности государственных услуг; существенного снижения затрат бизнеса на преодоление необоснованного вмешательства государства в экономику;существенного снижения затрат бизнеса на преодоление необоснованного вмешательства государства в экономику; роста доверия граждан и организаций к государственным органам.роста доверия граждан и организаций к государственным органам. Неэффективны будут стандарты государственных услуг, административные регламенты надзора и контроля, других государственных функций. отсутствие механизмов досудебного обжалования станет препятствием для выполнения ключевых задач административной реформы:

8 (в Указе Президиума Верховного Совета СССР 1968 года, частично в отраслевых кодексах и законах, в некоторых региональных законах; в законодательстве об уполномоченных по правам человека) порядок досудебного обжалования установлен только для граждан;порядок досудебного обжалования установлен только для граждан; действует лишь один канал (по инстанции - вышестоящему руководителю, органу) досудебного обжалования;действует лишь один канал (по инстанции - вышестоящему руководителю, органу) досудебного обжалования; порядок обжалования установлен лишь в общих чертах, в рамках общей процедуры рассмотрения обращений граждан;порядок обжалования установлен лишь в общих чертах, в рамках общей процедуры рассмотрения обращений граждан; порядок обжалования установлен лишь в общих чертах, для любых жалоб, без учета специфики обжалования действий и решений госорганов, их должностных лиц;порядок обжалования установлен лишь в общих чертах, для любых жалоб, без учета специфики обжалования действий и решений госорганов, их должностных лиц; не установлена обязанность «виновного» должностного лица устранить нарушение или ошибку и даже принять претензию;не установлена обязанность «виновного» должностного лица устранить нарушение или ошибку и даже принять претензию; не установлена ответственность «виновного» за отказ рассмотреть претензию, необоснованный отказ в ее удовлетворении, в устранении последствий.не установлена ответственность «виновного» за отказ рассмотреть претензию, необоснованный отказ в ее удовлетворении, в устранении последствий. Недостатки существующего правового регулирования досудебного обжалования:

9 (в том числе по опросам, проведенным «Общественным договором» и Российской ассоциацией менеджеров) Нужно создавать новые механизмы досудебного обжалования действий (бездействия) и решений государственных и муниципальных органов, их должностных лиц гражданами и организациями Общая позиция: «Во всем мире есть альтернативные механизмы внесудебного, внегосударственного рассмотрения споров. У нас в России так же существуют такие механизмы и эффективно действуют, к сожалению, данные механизмы относятся к незаконным механизмам - это братки. Так что нам необходимо создавать для гражданского общества механизмы свои. Это остро нужно, потому что все государственные механизмы не эффективны и в принципе все то обилие споров в нашем обществе, которое существует, они разрешить не могут». Из ответов (опрос «Общественного договора»): 1. Актуальна ли на Ваш взгляд сама идея создания альтернативных способов внесудебного рассмотрения споров?

10 существенное расширение возможностей граждан и организаций отстаивать свои нарушенные государственными органами, их должностными лицами интересы, права;существенное расширение возможностей граждан и организаций отстаивать свои нарушенные государственными органами, их должностными лицами интересы, права; снижение затрат граждан и организаций, судов на процедуры защиты прав и законных интересов граждан и организаций.снижение затрат граждан и организаций, судов на процедуры защиты прав и законных интересов граждан и организаций. Цели создания новых механизмов досудебного обжалования:

11 формы формы -предотвращение споров (урегулирование претензий) -урегулирование споров механизмы -«внутренние пересмотры» -«примирение» -«посредничество» -«урегулирование путем переговоров» -«арбитраж» каналы -орган, должностное лицо, издавшие оспариваемый акт, совершившие оспариваемое действие; -вышестоящая инстанция; -орган (коллегиальный орган), специально создаваемый для этого, в том числе аппеляционная комиссия, омбудсмен. Возможные новые формы, механизмы и каналы досудебного обжалования, исходя из небольшого российского опыта и рекомендаций Комитета министров Совета Европы:

12 -анализ и выбор приемлемых каналов и механизмов досудебного обжалования действий (бездействия) и решений государственных и муниципальных органов, их должностных лиц гражданами и организациями; -адаптация выбранных каналов и механизмов досудебного обжалования к различным ситуациям, видам претензий, жалоб, споров; -адаптация выбранных каналов и механизмов досудебного обжалования к задачам применения стандартов государственных услуг, административных регламентов; -разработка необходимых нормативных правовых актов. Задачи обсуждения и последующей работы:

13 СПАСИБО