Оценка регулирующего воздействия Федерального закона N 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» Институт анализа предприятий и рынков Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» Высшая школа экономики, Москва,

Структура ОРВ Проблема, на решение которой направлен Закон, цели Закона, возможность достичь поставленных целей иными методами Группы, затронутые действием Закона Оценка выгод и издержек от применения Закона для отдельных групп и общества в целом Основные положения Закона, приводящие к необоснованным издержкам отдельных групп и общества в целом Рекомендации по изменению Закона

Основные выводы Закон: не достигает поставленных целей регулирования; приводит к необоснованным издержкам хозяйствующих субъектов и государственного бюджета; затрудняет ведение предпринимательской деятельности; ограничивает конкуренцию; приводит к потерям общественного благосостояния.

Истинная проблема: неэффективность системы закупок в регулируемых отраслях, завышающая издержки и цены для потребителей Цели Закона внутренне противоречивы, не соответствуют решаемой проблеме, могут быть достигнуты другими способами Цели регулирования закона (п.1.ст ФЗ)Достигается ли решение проблемы? Условия для своевременного и полного удовлетворения потребностей юр.лиц в товарах с необходимыми показателями цены, качества и надежности Не доказано, что без специального регулирования компании не могут удовлетворить свои потребности Эффективное расходование денежных средствУ значительной части субъектов регулирования есть стимулы к эффективному расходованию без специального регулирования Гласность и прозрачность закупокНе является самостоятельной целью, а лишь средством обеспечения эффективности Предотвращение коррупции и других злоупотреблений Закон 94-ФЗ не решил проблему коррупции в госзакупках, в Законе 223-ФЗ не предложено никаких специальных механизмов ее предотвращения Развитие добросовестной конкуренцииЗакон снижает стимулы к конкуренции на многих рынках, создает возможности для недобросовестной конкуренции, утрата конкурентоспособности компаний Расширение возможностей участия в закупкахФормализация процедур закупок возлагает дополнительные издержки на поставщиков (по данным ЕС, издержки поставщиков в несколько раз больше издержек организаторов закупок)

Основные группы, затронутые Законом Субъекты регулирования Поставщики Покупатели Конкуренты Число субъектов регулирования: тыс. Субъекты крайне неоднородны: -по размеру (годовая выручка от 100 тыс. до 600 млрд.руб); -по отраслям и сферам деятельности; -по объему и структуре закупок; -по наличию/отсутствию рыночных стимулов к снижению издержек - в число субъектов регулирования включены в том числе компании, действующие на конкурентных рынках и теряющие конкурентоспособность вследствие регламентации процедур закупок (дочерние компании естественных монополий и компаний с госучастием, компании с незначительным объемом регулируемых видов деятельности) Число субъектов регулирования: тыс. Субъекты крайне неоднородны: -по размеру (годовая выручка от 100 тыс. до 600 млрд.руб); -по отраслям и сферам деятельности; -по объему и структуре закупок; -по наличию/отсутствию рыночных стимулов к снижению издержек - в число субъектов регулирования включены в том числе компании, действующие на конкурентных рынках и теряющие конкурентоспособность вследствие регламентации процедур закупок (дочерние компании естественных монополий и компаний с госучастием, компании с незначительным объемом регулируемых видов деятельности)

Возможные выигрыши от применения Закона (оптимистичная оценка) Общий объем закупок субъектов регулирования: 6-7 трлн.руб. Экономия на цене закупок: – 2% от начальной цены контракта (по данным Росстата); – 5% (оценка Центра развития). Доля в закупках тех субъектов, для которых нет рыночных стимулов к экономии издержек – 70%. Доля затрат на закупаемую продукцию в себестоимости – 40%. Крайне оптимистичное общее возможное снижение издержек всех субъектов регулирования – 3.5% ( млрд.руб.). Оценка общественных выигрышей с учетом эффекта переноса: 0.5% (30-35 млрд. руб.)

Количественная оценка издержек субъектов регулирования Разработка Положения о закупках и иной документации тыс. руб. Среднее значение: 150 тыс. руб. Обучение персонала (от 1 до 10 человек) тыс. руб. Среднее значение: 40 тыс. руб. Внедрение IT-системы (для каждой из 500 крупнейших компаний) 168 млн. руб. Издержки введения Закона для отдельной компании (консервативная оценка): Общие издержки по введению Закона: млрд.руб. (1.7%-2.7% от объема закупок) Издержки следования нормам Закона для отдельной компании: Найм дополнительного персонала (от 1 до нескольких десятков чел.) Средняя оценка: рост фонда оплаты труда на 760 тыс. руб. в год Общие издержки следования Закону: млрд.руб. в год (2.1%-5%) Чистые потери для субъектов регулирования: млрд. руб. Чистые потери для субъектов регулирования: млрд. руб.

Почему Закон приводит к потерям общественного благосостояния? Включение в состав субъектов регулирования: – компаний, для которых формализация процедур закупок не приведет к дополнительной экономии на издержках, поскольку у них есть рыночные стимулы к сокращению издержек; – организаций, для которых баланс выгод и издержек будет заведомо отрицательным (организации с незначительным объемом регулируемой деятельности, закупок). Содержание требований: неопределенность в трактовке многих положений Закона, избыточная регламентация

Высшая школа экономики, Москва, 2012 Дополнительные издержки и риски там, где нет общественных выигрышей фото Неравные условия конкуренции на рынках, где часть продавцов подпадает под действие 223-ФЗ, а часть нет: компании, действующие на конкурентных рынках, оказываются в проигрыше Снижение стимулов входа на регулируемые рынки для новых участников: поставка газа независимыми газодобывающими компаниями; новые участники рынка телекоммуникаций Правила закупки высокотехнологичной и инновационной продукции: либо не реализуемы, либо приведут к потерям в цене или качестве

Высшая школа экономики, Москва, 2012 Как изменить баланс выгод и издержек: изменения в 223-ФЗ фото Исключить из числа субъектов регулирования те дочерние общества субъектов естественных монополий, у которых доля поставок материнским компаниям ниже 10% оборота Результат – сохранение равных условий конкуренции Исключить из числа субъектов регулирования компании, действующие на нерегулируемых рынках, или в обороте которых регулируемые виды деятельности составляют не более 10% оборота Результат – сохранение стимулов развития конкуренции в регулируемых секторах Исключить из числа субъектов регулирования компании с незначительным объемом закупок Результат – исключение избыточных затрат Перенести срок вступления в силу Закона для отдельных групп субъектов регулирования Результат – возможность корректировки решений с учетом результатов применения 223-ФЗ

Высшая школа экономики, Москва, 2012 Почему именно эти субъекты должны быть исключены из-под действия 223-ФЗ фото Группа субъектовВыигрыши от применения регламентированных правил закупок крайне маловероятны Издержки и риски применения регламентированных правил закупок особенно высоки Дочерние общества субъектов естественных монополий с долей в поставках материнской компании менее 10% Цены не влияют на затраты и уровень тарифов естественных монополий Стимулы к снижению издержек и эффективной организации закупок благодаря конкуренции на рынках Раскрытие информации конкурентам Риск манипулирования заявками Неравные условия конкуренции Ослабление конкуренции Компании, действующие на нерегулируемых рынках, или с долей регулируемых видов деятельности в обороте менее 10% Тарифы ограничены издержками крупнейшей регулируемой компании Распространение регламентированных процедур на весь объем закупок или дополнительные издержки структурного разделения с потерей эффекта масштаба Риск разрыва внутригрупповых связей Резкое снижение стимулов входа на регулируемые рынки Ослабление конкуренции Субъекты с незначительным объемом закупок Очень высокие издержки регламентированных процедур на один рубль стоимости закупки Ослабление конкуренции

109074, Россия, Москва, Славянская пл., 4/2 Тел.: (495) , факс: (495) www. iims.hse.ru Институт анализа предприятий и рынков Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» Институт анализа предприятий и рынков Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики»