Институт экономической политики им. Е.Т.Гайдара 12 ноября 2010 г.

22 Переход к трехлетнему бюджету Создание Стабилизационного фонда РФ Формирование системы институтов развития Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат (БОР) Разработка и реализация приоритетных национальных проектов (ПНП) Выделение действующих и принимаемых расходных обязательств Внедрение ведомственных целевых программ (ВЦП) Создание Резервного фонда и ФНБ Совершенствование системы государственных закупок Анонсирование развития рынка инвестиционных проектов на основе ГЧП Инвентаризация федеральных целевых программ (ФЦП) с последующим сокращением их числа Характерной чертой российской экономической политики рассматриваемого периода являлся бюджетный профицит. Политика посткризисного наращивания расходов Сдержанная бюджетная политика (финансовая стабильность) «Мягкая» бюджетная политика (инвестиции в человека и инфраструктуру) Реструктуризация системы оказания социальных услуг

3 Основные меры институционального характера ЦелиРезультаты Создание Стабилизационно го фонда РФ - выделение нефтегазовых доходов и трансферта - создание Резервного фонда и ФНБ Обеспечить сбалансированность федерального бюджета в долгосрочной перспективе Способствовать изъятию излишней денежной массы Стерилизация излишней денежной массы, возникающей вследствие операций ЦБ по покупке иностранной валюты Досрочное погашение внешнего долга страны Накопление финансовых резервов Реформа социальной сферы Повышение качества и доступности (по цене и объему) социальных услуг Повышение эффективности работы социальной сферы за счет внедрения конкурентных принципов Реорганизация бюджетной сети с учетом разделения полномочий до сих пор не осуществлена Перев едена незначительная часть бюджетных учреждений в АУ (например, на федеральном уровне только 9 вузов формально перешли в АУ)

4 Основные меры институционального характера Цели их реализацииРезультаты Формирование системы институтов развития - Инвестиционный фонд РФ - госкорпорации (ВЭБ, Роснано и пр.) - ОАО (ОАО «РосОЭЗ», ОАО «РВК», ОАО «Россельхозбанк» и др.) Повышение эффективности управления государственными инвестициями, Реализация приоритетов инвестиционной политики государства, Стимулирование перехода на промышленно- инновационную модель экономики Наличие самостоятельных организационных структур по управлению госинвестициями Присутствует дублирование функций институтов развития, нехватка системы координации взаимодействия между ними Результативность и эффективность деятельности институтов развития неочевидна в связи с долгосрочных характером начатых проектов Развитие государственно- частного партнерства Повышение качества и доступности социальных услуг Рост отдачи от государственных инвестиций Массового использования механизмов ГЧП не достигнуто - используется либо локально по инициативе местных властей, либо преимущественно в форме концессий (Инвестфонд) Отсутствует необходимая инфраструктура и практика взаимодействия бизнеса и власти

5 Основные меры процедурного характера Цели их реализацииРезультаты Совершенствова ние системы государственных (муниципальных) закупок - закупка на основе 94-ФЗ Повышение эффективности расходования бюджетных средств при осуществлении госзакупок Повышение качества и доступности поставляемых государством товаров (работ, услуг) Получение преимущественно формальной экономии бюджетных средств при размещении госзаказов Незначительное повышение прозрачности конкурсных процедур Неадаптированность системы закупок для приобретения инновационной продукции Отсутствие стимулов к экономии бюджетных средств и повышению качества закупаемых благ Ограниченная возможность переноса неиспользованных заказчиком бюджетных средств, направленных на оплату госконтрактов, из текущего финансового периода в следующий

6 Основные меры процедурного характера Цели их реализацииРезультаты Совершенствовани е программно- целевой деятельности в рамках БОР - инвентаризация федеральных целевых программ (ФЦП) с последующим сокращением их числа - внедрение ведомственных целевых программ (ВЦП) - переход к трехлетнему бюджету и др. Повышение результативности и эффективности бюджетных расходов Формирование бюджетов всех уровней в рамках среднесрочного планирования Переход к финансированию по программам Соблюдение формы программно-целевого управления оказалось более приоритетным, чем его содержание (формальный подход) Расширение самостоятельности администраторов бюджетных средств не произошло Не действует бюджетный механизм отказа от тех видов расходов, которые осуществляются «по инерции» Не сложилось конкуренции СБП за бюджетные ресурсы в рамках бюджета принимаемых обязательств Нет увязки плановых документов между собой и с бюджетным процессом Разработка и реализация приоритетных национальных проектов Акцентированное решение самых актуальных проблем российской экономики и социальной сферы путем наращивания ресурсов на отдельных направлениях расходования средств Цели ПНП преимущественно достигнуты, но они носили точечный, а не системный характер Не были подкреплены институциональными реформами Отсутствие системного подхода к формированию содержания проектов привело к ежегодному расширению перечня направлений и мероприятий государственной поддержки

Большая часть мер по совершенствованию бюджетной политики, проводимых в 2000-х годах, остается нереализованной. Подобные результаты стали следствием в том числе и допущенных ошибок в выборе приоритетов бюджетной реформы. В условиях, когда оставались нерешенными такие фундаментальные вопросы бюджетной сферы: реструктурирование бюджетной сети, создание на низовом уровне стимулов к более эффективному использованию бюджетных средств, улучшение системы госзаказа и пр. Стали внедряться сложные управленческие механизмы (БОР, целевое программирование, ОРВ), относительно хорошо зарекомендовавшие себя в таких странах, как Великобритания, США, Новая Зеландия, Австралия, но практически не использующиеся в странах со слабой институциональной средой.

8 Особенности: Антикризисные меры 2009 года преимущественно ориентированы на поддержку финансовой стабильности и сохранение стратегических отраслей и предприятий (6% ВВП) и в меньшей степени на социальную поддержку населения (2% ВВП, включая АИЖК). Финансирование: В целом на финансирование антикризисных мер в гг. было направлено порядка 3,5 трлн руб. (около 9% ВВП). Кроме прямых расходов, общий объем «налогового пакета» в 2009 году примерно 1,5% ВВП Хронология: Осень 2008 г. в условиях жестких временных ограничений предпринимались меры «точечного реагирования» Март 2009 г. разработана комплексная Программа антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год Май-сентябрь 2009 г. были уточнены антикризисные меры и определены направления использования финансовых резервов

Успехи антикризисной политики: Наличие внешних резервов и отток капитала позволили сгладить негативные последствия экспансионистской денежной политики в 2008 г. Благоприятные условия внешней торговли обеспечили дополнительные доходы бюджета Наличие Резервного фонда способствовало проведению ответственной бюджетной политики В результате дефицит федерального бюджета не превысил 6% ВВП Проблемы антикризисной политики запаздывающий характер принятия решений и проведения процедур согласования при реализации тех или иных мероприятий Программы; низкая прозрачность реализации мер государственной поддержки и распределения средств экономическим агентам, в частности, отсутствие правил распределения помощи предприятиям; недостаточное внимание к поддержке населения на начальном этапе кризиса снизило эффективность государственных вливаний; неритмичность кассового исполнения расходных обязательств, мешает эффективному и своевременному осваиванию бюджетных ассигнований. 9

ПоказательФактОценка исполн ения Законопроект Доходы 22,418,817,417,617,016,8 в том числе нефтегазовые 10,67,68,38,17,97,5 Расходы18,324,722,721,220,119,7 в том числе условно утвержденные ----0,81,3 Дефицит ( – ) /Профицит (+) 4,1-5,9-5,3-3,6-3,1-2,9 Ненефтегазовый дефицит-6,5-13,6-13,5-11,7-10,9-10,4

В 2013 году, при сопоставим объеме реального ВВП, доходы федерального бюджета будут на 5,6 п.п. ВВП ниже, чем в 2008 году. По нашим расчетам: 2,5 п.п. приходится на изменения налогового законодательства (замена ЕСН страховыми взносами и снижение налога на прибыль), 1,0 п.п. – снижение поступлений от нефтедобывающего сектора (льготы по НДПИ и экспортным пошлинам), 2,1 п.п. – снижение поступлений по налогам, связанное со снижением уровня рентабельности и экономической активности.

Резкое снижение бюджетных доходов вследствие мирового экономического кризиса => увеличение риска бюджетного кризиса Сокращение доли нефтяных доходов в бюджете, некомпенсируемое высокими ценами на нефть (из-за опережающего роста несырьевых отраслей, увеличения реального курса рубля, роста числа новых месторождений, подпадающих под режим налоговых каникул, а также «выработанных месторождений», для которых введен льготный режим) Выбранные подходы к урегулированию проблем организации пенсионного обеспечения в стране приводят к ежегодному росту бюджетных средств В условиях посткризисного развития и, соответственно, необходимости поддержания финансовой стабильности модель ежегодного наращивания государственных расходов далее не применима

2010 г.2011 г.2012 г.2013 г. Отклонение 2013 к 2010 в п.п. ВВП% в р.и. Расходы (без учета условно утвержденных), всего22,721,219,318,4-4,3-8,3 в том числе Общегосударственные вопросы1,81,71,41,2-0,5-20,6 Обслуживание государственного и муниципального долга0,60,80,91,00,376,8 Национальная оборона2,83,0 3,40,635,8 Национальная безопасность и правоохранительная деятельность2,52,42,11,9-0,6-12,3 Национальная экономика3,33,43,02,5-0,8-13,9 Жилищно-коммунальное хозяйство0,50,40,20,1-0,4-70,9 Охрана окружающей среды0,0 3,6 Образование1,0 0,90,8-0,1-3,2 Культура, кинематография, СМИ0,3 0,2-0,1-15,8 Здравоохранение и спорт1,0 0,90,7-0,3-18,4 Социальная политика7,56,05,85,6-1,9-15,2 Межбюджетные трансферты общего характера1,31,10,80,7-0,6-36,4 Условно утвержденные 0,71,3

Формирование базовых условий устойчивого развития бюджетной системы (необходимые меры) Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Реструктуризация системы бюджетных учреждений, расширение финансовой самостоятельности и ответственности за результат, усиление стимулов на низовом уровне к более эффективному использованию бюджетных средств (АО) Совершенствование системы государственных закупок Совершенствование системы финансового контроля и т.п. Развитие сложных управленческих механизмов (по мере формирования в стране соответствующих институциональных условий) Совершенствование бюджетного процесса Совершенствование программно-целевой деятельности Развитие государственно-частного партнерства и т.п. Общее улучшение качества управления бюджетными средствами возможно только при комплексном подходе, позволяющем не только охватить максимально широкий круг используемых регулирующих инструментов, но и структурировать их применение во времени.

1.Введение бюджетных правил использование конъюнктурных доходов 2.Пенсионная реформа 3.Изменение структуры налоговой системы

17 Эволюция бюджетных правил использовани я конъюнктурных доходов : 1)До 2004 г. – все конъюнктурные доходы поступали в бюджет текущего года 2) гг. - часть поступлений от НДПИ и вывозной таможенной пошлины на нефть, прямо пропорциональная превышению действующей ставки над расчетной, определенной исходя из цены отсечения, резервировалась в Стабилизационном фонд 3)С февраля 2008 г. – по н.в. - применение нефтегазового трансферта, размер которого привязывается к ВВП страны, что не обеспечивает в должной мере решение задачи ограничения расходов на «безопасном» с точки зрения бюджетной сбалансированности уровне.

18 Введение дополнительного ограничения на использовани е конъюнктурных доходов Размер нефтегазового трансферта должен ограничиваться определенным пороговым значением цены на нефть, неизменном на протяжении всего периода бюджетного планирования (т.е. в течение 3-х лет). Пороговое значение может устанавливаться исходя из оценки средней за предстоящий трехлетний период цены на нефть в консервативном сценарии прогноза социально-экономического развития Российской Федерации. Финансирование бюджетного дефицита должно осуществлять за счет средств Резервного фонда только в случае недополучения бюджетных доходов вследствие снижения цены на нефть ниже определенного в макропрогнозе уровня, на основании которого рассчитывались основные параметры федерального бюджета. В частности, применение этого подхода при цене отсечения в размере $ 35 за баррель позволило бы в условиях 2009 г. дополнительно вывести из федерального бюджета в нефтегазовые фонды порядка 700 млрд. руб. доходов, т.е. на эту же величину сократить доступные для расходования бюджетные средства.

Конечная цель: повышение эффективности ее работы за счет внедрения конкурентных принципов и экономия бюджетных средств, возникающая вследствие устранения дублирующих функций и прекращения предоставления аналогичных видов услуг различными учреждениями. Изменения правового положения ныне действующих бюджетных организаций согласно ФЗ 83 от 8 мая 2010 г.: -сохранение ими обновленного статуса бюджетных учреждений, который предполагает предоставление им права свободного распоряжения самостоятельно заработанными средствами и приобретенным на них имуществом, -переход в положение казенных учреждений, которые будут финансироваться по смете, а все заработанные ими средства будут поступать в бюджет их учредителей. При осуществлении оптимизационных процедур необходимо: -учитывать отраслевую специфику учреждений бюджетной сети; - создать систему мониторинга результативности деятельности реструктуризированных учреждений.

Формирование системы дифференцированных в зависимости от типа закупаемых товаров качественных и ценовых критериев отбора потенциальных поставщиков (конкуренция технологий при установленных параметрах результата) Расширение применения электронных аукционов Возможность централизации закупок в рамках главных распорядителей бюджетных средств Возможность переноса неиспользованных заказчиком бюджетных средств, направленных на оплату госконтрактов, из текущего финансового периода в следующий Повышение самостоятельности расходования экономии бюджетных средств, полученной по итогам выполнения закупок Закрепление права самостоятельного расходования заказчиками средств, полученных от уплаты неустойки (пени, штрафов) и обеспечения заявки

i.Интеграция стратегического и бюджетного планирования в рамках концепции управления по результатам ii.Совершенствование классификации бюджетных расходов iii.Совершенствование системы управления долгосрочными инвестиционными программами iv.Внедрение методов оценки регулирующего воздействия (ОРВ) при разработке нормативно-правовых актов iv.Активное использование инструментов государственной поддержки, не предполагающих отвлечение бюджетных средств (государственные гарантии) либо основанных на принципах государственно-частного партнерства (субсидирование процентных ставок по кредитам, софинансирование в рамках концессий и пр.) v.Привлечение коммерческих банков к финансированию и управлению инвестиционными проектами в инфраструктуре