Интeгpaция инcтpyмeнтoв oцeнки в гocyдapcтвeнный ceктop Poccии: нeкoтopыe итoги paзвития дo 2009 г. и пepcпeктивы нa 2010–2014 гг.» Д.Б. Цыганков, к. с. н., доцент кафедры Теории и практики государственного управления 18 февраля 2010 года Коллоквиум «Оценивание программ и политик: методология и применение» НИУ ВШЭ Факультет государственного и муниципального управления

Грант «Сравнительный анализ инструментов внедрения оценки регулирующего воздействия в России, СНГ и за рубежом" (Программа «Научный Фонд ГУ-ВШЭ», ); Грант ректора «Дальнейшее развитие в ГУ-ВШЭ научно-исследовательского направления "Оценка программ, политик и регулирующего воздействия» ( ) В исследовании использовались также данные проекта Всемирного Банка «Внедрение инструментов оценки регулирующего воздействия в Республике Северная Осетия – Алания» (2008 – 2010). Исследование проводилось при поддержке:

Теоретические подходы к изучению механизмов интеграции инструментов консультирования в государственный сектор

Какие цели преследуют чиновники, обращаясь к экспертному (научному) знанию? Научно-центрированные – приобретенные наукой знания могут увеличить рациональность политической и управленческой практики; Прикладные: oполитический выигрыш (напр., выигрыш во времени, удачный отчет на совещании с руководством); oснижение персональных рисков, связанных с принятием документов без должной экспертизы; oлегитимация решений (существует понимание или политическая установка действовать определенным образом, и расчеты придают необходимые солидность и вес). !! Выделение средств «прикормленным» экспертам, «распил» выделенного финансирования – являются не целями, а фоном принятия решений (зависит от степени развития институтов данного общества).

«Просачивание» научного знания во власть Итак, экспертиза (анализ, мониторинг, оценка) в течение последних десятилетий проводятся все в большем объеме (за счет вложения финансовых и научных ресурсов); Но даже в политической практике зарубежных стран (что убедительно показано в т.н. knowledge utilization research) использование результатов экспертизы как резерва власти является скорее исключением, чем правилом; => Использование знания проявляет себя, в лучшем случае, как медленный, сложный и опосредованный - через группы интересов и масс-медиа - процесс взаимодействия и обучения, при котором информация, концепции и аргументы «просачиваются» в политический процесс принятия решений.

Каналы «просачивания» научного знания Штатные консультанты и помощники в аппарате правительства, в органах государственной власти Экспертные советы при парламентских комитетах и при департаментах министерств Отчеты консультационных компаний, работающих по заказу органов государственной власти Научные публикации, выступления на конференциях и круглых столах Парламентские слушания «Хождение во власть» ученых и вузовских преподавателей

Основные модели взаимодействия политиков (чиновников) и экспертов «Технократическая» (чиновник заказывает, а эксперт подстраивается под его запросы и нужды); «Меритократическая» (эксперты продвигают новые знания, лучший международный опыт, а чиновники его внедряют); «Взаимное обучение» (чиновники и эксперты путем многочисленных итераций находят баланс между рутиной государственной «машинерии» и научными разработками).

Оценивание – от рисковой профессии к индустрии аудита и «ритуалам верификации» ?

Оценка как часть процедуры принятия решений Встроена в государственное управление: Подготовка формального документа (отчета) согласно утвержденной методике (руководству) Обсуждение отчета с сопричастными сторонами Отчет является неотъемлемой частью комплекта сопровождающих документов при принятии решений Нормативное обеспечение, методическая поддержка специалистов внутри госоргана В бюджетах разных уровней автоматически закладываются средства на проведение оценки Лицам, принимающим решения, прививают культуру оценки при повышении квалификации

Оценка как исследование Академическая перспектива: Определение основных проблем и целей программирования/регулирования, идентификация основных вариантов достижения цели и анализ преимуществ и недостатков каждого варианта; Применяется независимости от наличия нормативной правовой базы; Исследователи свободны в выборе формата и конкретных методик, но ограничены, как правило, в бюджете на исследование; Отчет по исследованию имеет статус «экспертного материала» - лица, принимающие решения могут принять его во внимание, а могут и не принимать.

Аналитическая реконструкция -1 В соответствии с представленными выше целями заказчиков / каналами «просачивания», в современной специальной литературе обсуждаются две перспективы: oсторонники расширения использования / интеграции экспертизы в государственное управление говорят о вызовах «эффективности» для современного государства; oего критики – о ритуалах верификации современного auditing society. !! мы оставляем здесь в стороне действительно бесполезные экспертизы или исследования, проведенные с методическими промахами.

Аналитическая реконструкция -2 Предлагается аналитически расположить развитие оценивания как управленческой практики и исследовательской стратегии на оси между полюсами «Рационализация» «Легитимация» Для дальнейшего анализа выращивания и укрепления этого института вводить новые измерения, в т.ч.: oинституциональная среда страны; oволны общественного реформирования; oразвитие пограничных научных дисциплин; oструктура поля власти и поля интеллектуального производства в их исторической перспективе.

«Но пораженья от победы Ты сам не должен отличать…» (Борис Пастернак) III. Внедрение оценки регулирующего воздействия в России - история одного недополууспеха

Оценка регулирующего воздействия Оценка регулирующего воздействия (ОРВ) - аналитическая процедура, направленная на определение основных целей и задач регулирования, идентификацию возможных вариантов регулирующего решения, анализ преимуществ и недостатков (издержек и выгод) каждой из возможных опций и выбор оптимального формата регулирующего вмешательства

Основные задачи ОРВ (1) Обеспечение выбора наилучшей с точки зрения соответствия критериям целесообразности, эффективности, осуществимости и адекватности альтернативы государственного регулирования Прогнозирование возможных эффектов реализации государственных программ, принятия нормативных правовых актов и/или иных регулирующих решений Обеспечение учета мнений заинтересованных сторон и «обратной связи» при проектировании регулирующего решения Оценка степени достижения намеченных целей действующим нормативным правовым актом

Основные принципы ОРВ (2) Необходимость первоочередного проведения ОРВ для регуляций, сопряженных с проявлением значительных эффектов Принцип пропорциональности при проведении ОРВ: глубина анализа должна соответствовать значимости рассматриваемого вопроса Формат анализа и представления экономических, социальных и экологических воздействий выбирается с точки зрения наилучшего отражения проблемы выбора между различными опциями Открытость процедуры оценки регулирующего воздействия и широкое использование механизмов общественных консультаций

Кризисы в нормотворчестве (Законодательство о трудовых мигрантах, о дополнительном лекарственном обеспечении льготников, о некоммерческих организациях, новый Уголовно-процессуальный кодекс и т.п.) Существующие механизмы повышения качества принимаемых НПА (анализ НПА на коррупциогенность, проведение публичных консультаций с бизнес-ассоциациями в сфере технического регулирования, методики правового мониторинга) Бюджетная реформа в РФ (с 2003) – Бюджетирование, ориентированное на результат / развитие оценки результативности Пилотные проекты в регионах, в т.ч. при поддержке Всемирного Банка (Калмыкия, Северная Осетия) Инициативы городов и регионов (Тольятти, Татарстан, Томская область) ОРВ - предпосылки и точки роста в России

Фрагментарно, обычно - на основе экспертных опросов; количественная составляющая хромает. ФЭО законопроектов обычно содержит общую фразу об «отсутствии расходов из федерального бюджета» и не предусматривает оценку последствий для государственного бюджета, производителей, потребителей, цен на соответствующую продукцию, социального эффекта и пр. Ведомства не обладают квалифицированными сотрудниками и ориентируются на «своих» внешних консультантов. Существует 4-5 консалтинговых центров, сотрудники которых имеют опыт исследований в этом направлении Отдельные точки роста: отдел ОРВ Центра сравнительного права Совета Федерации РФ (с 2008) разработка методологии ОРВ по заказу Минэкономразвития (2007, ИЭПП) Проект законопроекта по внедрению периодической ОРВ (2005, БТ-НИСИПП) ОРВ и государственные ведомства

«Во многих министерствах хромает работа по экспертизе законопроектов« (Д.А. Медведев, из выступления на конференции, посвященной 15-летию образования арбитражных судов, Москва, апрель 2007) «Каждая новая правовая норма требует детального анализа с точки зрения ее последствий для жизни людей… Считаю, что все законодательные инициативы и проекты других нормативных правовых актов должны проходить публичное обсуждение и общественную экспертизу». (Д.А. Медведев. Из выступления на V Экономическом форуме в Красноярске, февраль 2008) «У нас вся работа над законопроектами построена по- другому… Никогда не было комплексного взгляда, каковы последствия законопроекта». (Д.А. Медведев. Из выступления на встрече с новым составом Общественной палаты РФ, Москва, март 2008) Но есть политическая поддержка сверху ?

Проект Всемирного банка «Внедрение инструментов оценки регулирующего воздействия в Республике Северная Осетия – Алания» (2008 – 2010) - Траектория интеграции

Общая характеристика проекта в РСО-А 1 фаза: ноябрь 2008 – июнь 2009 года. 2 фаза: 18 января – 30 июня 2010 года; Группа консультантов Всемирного банка (2 из Москвы + 1 из РСО-А), в т.ч. – ежемесячные командировки во Владикавказ; Рабочая группа по ОРВ при республиканской комиссии по административной реформе (возглавил вице-премьер); 1 семинар для заинтересованных лиц (3-й месяц) + два обучающих модуля для госслужащих (6-й месяц); Основные задачи 1 фазы проекта: Исследование и дополнение существующих подходов Идентификация госорганов для проведения эксперимента Разработка методических указаний и минимального пакета НПА для «запуска» внедрения Основные задачи 2 фазы проекта: пилот

III.1. Практические шаги по внедрению ОРВ (планы группы консультантов после первого «съема» информации)

План внедрения ОРВ в Республике Северная Осетия-Алания В системе принятия государственных решений РСО-А уже существует ряд фрагментов, близких по сути к процедуре ОРВ целесообразно дополнить их недостающими элементами, традиционно относимых к оценке регулирующего воздействия процесс внедрения разворачивается в 2 последовательных этапа: «Экспериментальный» (не менее полугода с момента принятия пакета соответствующих НПА о введении процедуры ОРВ): ОРВ будет внедрено в отдельных госорганах, в которых уже присутствует фрагментарный опыт его применения; «Повсеместный»: (еще ~ 1-1,5 года после успешной апробации ОРВ на практике). Здесь предполагается постепенное внедрение ОРВ и использование данного инструмента для НПА во большинстве республиканских органов исполнительной власти.

Центральный координирующий орган ОРВ Для успешной реализации процесса внедрения ОРВ потребуется выращивание в органах исполнительной власти сети подразделений, отвечающих за проведение ОРВ в «своих» государственных органах В центре «сети» - головной орган, координирующий ее звенья, осуществляющий контроль и оценку качества проводимых ими анализа регулирующих инициатив, а также – методическую поддержку по вопросам применения и использования элементов ОРВ. Предлагается определить такой орган в структуре Администрации Главы и Правительства РСО-А: на экспериментальном этапе позволит решить вопрос дефицита специалистов без значительного увеличения штата государственных служащих позволит обеспечить независимость проведения оценивания от ведомственного влияния.

Практические шаги (1) Сформировать или определить в структуре Администрации Главы и Правительства РСО-А центральный (головной) орган, который будет осуществлять внедрение ОРВ, а также отвечать за функционирование ОРВ в республике. Этот орган должен состоять не менее чем из 7-8 человек, и непосредственно подчиняться руководству Администрации; В его функции будут входить: координация проведения оценки регулирующего воздействия контроль за надлежащим исполнением ее процедур и обеспечение качество написания отчета по ОРВ (проверка правильности выявления проблемы, наличия альтернативных решений, достаточности и необходимости данных для решения проблемы, обеспечение публичности при проведении оценивания и пр.), обеспечение помощи и поддержки ответственных лиц в написании отчетов по ОРВ Координация усилий с Главным правовым управлением

Практические шаги (2) В республиканских ОИВ определить не менее 1-2 сотрудников (ответственных лиц), которые будут участвовать в проведении ОРВ с позиций собственного ведомства. В их обязанности будет входить непосредственное участие в проведении оценки, в т.ч.: сбор необходимых данных, их анализ участие в выработке альтернативных решений доведение позиции госоргана до головного органа по ОРВ, организация публичных консультаций При этом сотрудники могут быть из разных отделов Разработать руководства по проведению анализа ОРВ, методологии сбора и анализа данных и мониторинга исполнения принятых решений, используя лучшие международные практики, вкл. страны СНГ, и учитывая законодательные особенности РСО-А.

Практические шаги (3) Разработать стандартизированные формы отчетности: форму отчета по ОРВ к проекту нормативно-правового акта документы по сопровождению прохождения процедуры ОРВ на всех этапах подготовки НПА, чтобы обеспечить выполнение всех необходимых шагов и предоставлять результаты оценки в единой стандартизированной форме (по формату, показатели могут меняться) Провести прогнозные пилотные оценки регулирующего воздействия при разработке и принятия ряда нормативных актов, в т.ч. с использованием независимой внешней экспертной оценки: Проект РЦП «Развитие малого и среднего предпринимательства в РСО-Алания на гг.». Разработчик - Комитет РСО-А по поддержке предпринимательства и сопровождению инвестиционных проектов Законопроект «О внесении изменений в Закон РСО-Алания «О государственном ежемесячном пособии гражданам, имеющим детей». Разработчик – Министерство труда и социального развития РСО-А.

Практические шаги (4) По завершению экспериментального этапа обеспечить базу для легитимации ОРВ как процедуры принятия решений на регулярной основе и в обязательном порядке (принятие Постановления Правительства РСО-А «Об утверждении порядка оценки регулирующего воздействия нормативно- правовых актов») Для полной формализации также потребуется: утвердить Руководство/а по проведению анализа ОРВ, методологии сбора и анализа данных и мониторинга исполнения принятых решений утвердить стандартизированные формы документов по ОРВ внести соответствующие изменения в действующее законодательство, в т.ч. в Регламент Правительства РСО-А (требование о предоставлении ОИВ - разработчиками НПА в Управление по административной реформе и местному самоуправлению отчет по ОРВ и форм ОРВ, требование по подготовке Управлением по административной реформе и местному самоуправлению заключения по отчету по ОРВ)

Практические шаги (5) На регулярной основе проводить, в т.ч. с привлечением международных экспертов переобучение сотрудников головного органа, министерств и ведомств, участвующих в осуществлении ОРВ, а также обучение будущих государственных служащих в магистратурах столичных вузов («целевики»); широкое обсуждение системы ОРВ и предлагаемых решений со всеми заинтересованными сторонами, напр., на региональных и общероссийских конференциях/семинарах. На этапе доработки и согласования методологии (март 2009) необходимо провести следующие тренинги: обобщённое обучение по вопросам ОРВ для группы государственных служащих представителей ОИВ РСО-А (30-35 человек); отдельный обучающий модуль для группы госслужащих, отвечающих за внедрение ОРВ в РСО-А на этапе эксперимента (5-6 человек)

Разработка НПА в органе исполнительной власти Ответственные за разработку законопроекта отдел/отделы с помощью компетентного в области ОИВ специалиста готовят соответствующий проект НПА, отчет об ОРВ и в установленном порядке представляют их курирующему заместителю министра или министру Т.е. ведомства-разработчики должны готовить отчет по ОРВ одновременно с проектом регулирующего акта Существующие сроки экспертизы НПА по возможности следует сохранить, чтобы не затягивать процедуру рассмотрения НПА Сама оценка может осуществляться с привлечением независимых внешних специалистов Отчет по ОРВ сопровождает проект НПА на всех стадиях обсуждения

Осуществление оценки в центральном органе Ведомство-разработчик представляет одновременно в Управление по вопросам административной реформы и в Главное правовое управлении Администрации Главы и Правительства РСО-А проект НПА + отчет об ОРВ Управление по административной реформе оценивает качество предоставленного отчета и дает свое заключение по нему Главное правовое управление дает заключение о качестве НПА в юридическом разрезе На данном этапе при неудовлетворительном качестве ОРВ или внесении изменений в текст проекта регулирующего акта может потребоваться внесение изменений в ОРВ

Осуществление оценки в центральном органе (2) Взаимодействие ведомства-разработчика и центрального органа ОРВ может происходить в виде закрепления ответственного лица из центрального органа за тем или иным разработчиком. Данное ответственное лицо будет осуществлять координационную и консультирующую функцию В случае возникновения разногласий между разработчиком НПА и Управлением по административной реформе или разногласий между двумя Управлениями («административным» и «правовым») проект НПА вместе с отчетом по ОРВ подлежат передаче в Комиссию по административной реформе Комиссия принимает решение либо о признании нецелесообразности принятия НПА, либо о внесении изменений в проект НПА При успешном написании отчета по ОРВ, проект НПА вместе со всем пакетом подготовленных документов выносится на рассмотрение Парламента РСО-А

Мониторинг качества ОРВ Качество составления ОРВ будет обеспечиваться путем контроля прохождения регулирующей меры, изменения результатов оценки по мере ее прохождения, своевременности и полноты заполнения отчетности. Помимо этого целесообразным предлагается проводить: ежеквартальные встречи среди сотрудников, ответственных за ОРВ в министерствах/ведомствах и центральном органе. Они будут образовывать так называемый Комитет по качеству, который будет заниматься суммативной (англ. – «ex-post») оценкой действующих НПА путем проверки их на выборочной основе, а также путем сводного анализа отчетов ОРВ по различным срезам (отраслям, субъектам регулирования и пр.) ежегодный мониторинг со стороны органа, выполняющий контрольно-счетную функцию. На уровне Федерации таким органом является Счетная палата РФ, на уровне республики – Парламент Республики Северная Осетия-Алания. Каждый год этот орган просматривает выборку ОРВ и делает предложения по улучшению.

Итак, для эффективного внедрения ОРВ в РСО-А необходимо: Установить жесткий контроль над всеми этапами ее разработки и внедрения Определить ответственных лиц от каждого министерства и ведомства, вовлеченного в данный процесс Установить по каждому этапу сроки исполнения Резюме к плану

III.2. Реальные этапы реализации работ по проекту (1 фаза: ноябрь 2008 – апрель 2009)

1 этап: Сбор информации и выбор алгоритма Декабрь 2008: 12 интервью в республиканских органах исполнительной и законодательной власти, терр. органе Минюста РФ, их расшифровка и получение комментариев К середине января 2009 – анализ существующих процедур прохождения НПА (в т.ч. составлен список НПА, имеющих фрагменты или аналоги ОРВ в законодательной практике); Основная дилемма: Минфин ГПУ Головной орган по ОРВ в аппарате правительства (Администрации Главы) Разработка вариантов алгоритма проведения ОРВ: Головной орган проводит экспертизу ОРВ «после» Минфина и «параллельно» с ГПУ Головной орган проводит экспертизу сразу «после» госоргана-разработчика, до рассылки законопроекта на согласование в другие министерства

2 этап: Разработка прототипа методических рекомендаций, определение площадки эксперимента К началу марта 2009 – разработка прототипа Методических указаний, включая шаблон Отчета по ОРВ; получение комментариев от экспертов и из госорганов; Госорган, в котором проводится эксперимент: Комитет по развитию предпринимательства и сопровождению инвестиционных проектов РСО-А Головной орган по ОРВ: Управление по вопросам адм. реформы Администрации Президента и Правительства РСО-А Основная проблема: финансовые ограничения

3 этап: Разработка пакета НПА, необходимых для запуска Проект постановления правительства РСО-А "О проведении в 2009 году эксперимента по внедрению оценки регулирующего воздействия на базе Комитета Республики Северная Осетия- Алания по развитию предпринимательства и сопровождению инвестиционных проектов", а также: Приложение 1: Порядок проведения эксперимента по внедрению ОРВ в деятельность органов исполнительной власти РСО-А Приложение 2: Временные методические рекомендации по подготовке отчета об оценке регулирующего воздействия 2) Проект распоряжения администрации Главы РСО-А и правительства РСО-А "О наделении дополнительными полномочиями Управления по вопросам административной реформы и местного самоуправления", а также: Приложение 1: Временные методические рекомендации по проведению экспертизы отчетов об оценке регулирующего воздействия и проектов нормативных правовых актов в уполномоченном органе Администрации Главы РСО-Алания и Правительства РСО-Алания.

4 этап: Обучение исполнителей и принятие постановлений 30 марта: обобщённое обучение по вопросам ОРВ для группы государственных служащих представителей республиканских министерств (32 человека). 31 марта: отдельный обучающий модуль для группы госслужащих, отвечающих за внедрение ОРВ в республике (5 человек); Апрель – май: согласование документов в заинтересованных государственных органах 22 мая 2009 – пройдена «точка невозврата»?: республиканское правительство принимает Постановление и Временные методические рекомендации по подготовке отчетов об ОРВ Начало июля – принятие Распоряжение рук. Администрации, включает создание отдела по ОРВ в головном органе

III.3. Общее описание методических рекомендаций

Структура методических рекомендаций 1.Вводные и переходные положения 2.Назначение методических рекомендаций 3.Основные термины и определения 4.Цели и задачи ОРВ 5.Основные принципы ОРВ 6.Основные аналитические подходы при проведении ОРВ 7.Подготовка отчета об ОРВ 8.Периодическая оценка эффективности регулирующих мер 9.Шаблон отчета об оценке регулирующего воздействия

Вводные и переходные положения и назначение методических рекомендаций Методрекомендации носят временный характер Методрекомендации предназначены для использования в следующих случаях: Разработка регулирующего решения в той или иной сфере Анализ подготовленного проекта НПА Анализ действующего/вступившего в силу НПА Методрекомендации могут быть использованы как для целей внутренней, так и внешней оценки

III.4. Процедура подготовки отчета об оценке регулирующего воздействия

Интеграция процедуры ОРВ в систему принятия решений Подготовка формального документа - «Отчета об оценке регулирующего воздействия» Обсуждение отчета об ОРВ с заинтересованными сторонами Отчет об ОРВ является неотъемлемой частью комплекта сопровождающих документов при принятии НПА

Подготовка отчета об ОРВ Подробная форма отчета об ОРВ предполагает включение следующих блоков: Блок 1: Описание существующей проблемы Блок 2: Цели и задачи регулирования Блок 3: Возможные варианты достижения поставленной цели Блок 4: Анализ издержек и выгод каждой из рассматриваемых альтернатив Блок 5: Публичные консультации Блок 6: Рекомендуемый вариант регулирующего решения Блок 7: Реализация выбранного варианта и последующий мониторинг

Сокращенная форма отчета об ОРВ Допускает возможность исключения блока 5 «Публичные консультации», количественных расчетов и ряда иных вопросов, требующих глубинных исследований Допускает отказ от разработки множества альтернатив НПА и проведение анализа для одного лишь варианта решения и варианта сохранения «статус-кво» Применение сокращенного формата отчета об ОРВ допускается в отношении актов, призванных урегулировать незначительную по масштабу проблему или распространяющих свое действие на ограниченные территории, а также актов, требующих оперативной разработки и принятия

Планы на 2 фазу проекта Создание IT-оболочки для разработанных Методических рекомендаций (к апрелю 2010 г.) Пилот: законопроект «Об участии РСО-А в проектах государственно-частного партнерства» и принятый в новой редакции (ноябрь 2009) закон «О применении упрощенной системы налогообложения на основе патента», разработчиком которой является Комитет по поддержке малого предпринимательства (площадка, на которой проводится эксперимент) Создание библиотеки лучших практик ОРВ стран с переходной экономикой (Восточная Европа, СНГ) Проведение конференции для госслужащих СКФО/ЮФО по итогам пилота (июнь 2010 гг.) Переход от фазу эксперимента к постепенному повсеместному внедрению (в период до 2012 года)

Выводы Примеры внедрения ОРВ не только в странах Восточной Европы, но и ряде стран СНГ (Украина, Кыргызстан, Узбекистан и т.д.) показывают, что данный подход имеет все шансы на «приживление» в пост-советских странах. По-прежнему существует серьезный разрыв между юристами, воспринимающими ОРВ в терминах «более лучшей» юридической техники и мониторинга законодательства, с одной стороны, и экономистами и социологами, выступающими за переход от «нормативного юридического идеализма» к методикам законопроектной работы, основанных на эмпирических исследованиях, - с другой. Внедрение потребует затрат – и на переобучение, и на преодоление среды, и на новые штатные единицы.