Межбюджетные отношения в Молдове: как стимулирувать фискальную автономию местной публичной власти г.Кишинев, март 2006 г. Г.В.Курляндская Национальный форум Бюджетная децентрализация в Молдове

2 разграничен ия доходных источников Межбюджетные отношения: отношения между уровнями власти по поводу: разграничени я расходных обязательст в межбюджетны е трансферты

3 Разграничение доходных источников в условиях фискальной децентрализации закрепление за каждым уровнем бюджетной системы адекватных налоговых источников закрепление всех налоговых источников за уровнями бюджетной системы на постоянной основе существенные полномочия нижестоящих уровней власти по установлению ставок и базы налогообложения по местным налогам

4 Разграничение доходных источников в РМ 2-ой уровень1-ый уровень Государственные налоги и сборы подоходный налог с физических лиц 100% закрепленныйрегулирующий, по диф. нормативам подоходный налог с юридических лиц 50% регулирующий, по диф. нормативам НДС 5% для АТО регулирующий, по диф. нормативам - акцизы 50% для АТО регулирующий, по диф. нормативам - приватный налог; 100% закрепленный 100% закрепленный сборы за пользование автодорогами 50% регулирующий, по диф. нормативам Местные налоги и сборы налог на недвижимое имущество (включая земельный налог) 100% закрепленныйрегулирующий, по диф. нормативам налог на использование природных ресурсов; 100% закрепленныйрегулирующий, по диф. нормативам местные сборы -100% закрепленный

5 Разграничение доходов между 1-ым и 2-ым уровнем МПУ в среднем по РМ и в Орхейском районе (2004 г.) В среднем по РМ В Орхейском районе Второй уровень Первый уровень

6 Разграничение расходных обязательств в условиях фискальной децентрализации закрепление за каждым уровнем бюджетной системы адекватных расходных полномочий закрепление полномочий по предоставлению бюджетных услуг, а не по содержанию учреждений существенные полномочия нижестоящих уровней власти по определению нормативов расходов по своим расходам четкое различие между исполнением (и финансированием) собственных и делегированных полномочий, отсутствие нефинансируемых мандатов

7 Разграничение расходных обязательств в РМ – I Собственные полномочия Функция Село (коммуна), город (муниципий)РайонАТО Гагаузия Бэлць, Кишинэу Благоустройство и градостроительство + + Строительство и содержание дорог ++++ Водоснабжение, канализация + + Распоряжение производственными отходами + Социальная помощь ++++ Содержание учреждений социальной сферы +++ Содержание учреждений дошкольного, начального, общего и дополнительного (внешкольного) образования + + Содержание учреждений лицейского,среднего профессионального образования и специальных учреждений образования ++

8 Функция Село (коммуна), город (муниципий)РайонАТО Гагаузия Бэлць, Кишинэу Содержание дворцов и домов культуры + + Содержание библиотек, музеев + + Физическая культура и спорт ++++ Обеспечение пожарной безопасности +--+ Содержание парков + Содержание кладбищ + + Строительство публичных объектов +++ Строительство социального жилья + Содержание выставок + Содержание театров, общественного телевидения +++ Разграничение расходных обязательств в РМ – II Собственные полномочия

9 Функция Село (коммуна), город (муниципий)РайонАТО Гагаузия Бэлць, Кишинэу Содержание других учреждений ++++ Социально-экономическое развитие территории ---- Общественный транспорт ---- Коммунальное хозяйство - Площади, рынки и другие общественные места - Защита потребителей - Организация розничной торговли - Регистрация и учет крестьянских (фермерских) хозяйств, их объединений - Защита почв, растений, животных и другие меры охраны окружающей среды - Разграничение расходных обязательств в РМ – III Собственные полномочия

10 Разграничение расходных обязательств в РМ – IV Делегированные полномочия Функция Село (коммуна), город (муниципий)РайонАТО Гагаузия Бэлць, Кишинэу Социальная защита населения, в т.ч. затронутого безработицей ---- Общественная гигиена - Эксплуатация и охрана недр - Природные заповедники - Гражданская защита ---- Здоровье населения, в том числе здоровье матери и ребенка - Охрана природных ресурсов - Защита потребителей - Военно-административная деятельность ++++ Общественный порядок -+++

11 Разграничение расходов между 1-ым и 2-ым уровнем МПУ в среднем по РМ и в Орхейском районе (2004 г.) В среднем по РМ В Орхейском районе Второй уровень Первый уровень

12 Подушевые расходы на образование (2004 г.)

13 Подушевые расходы на культуру, спорт и мероприятия для молодежи (2004 г.)

14 Подушевые расходы на социальное обеспечение и социальную поддержку (2004 г.)

15 по назначению: на исполнение собственных функций на исполнение решений центральных органов по экономическому характеру расходов: текущие капитальные по преследуемым целям: выравнивающие стимулирующие по степени контроля за расходованием средств: целевые нецелевые по условиям предоставления: обусловленные безусловные по форме предоставления денежные налоговые ТрансфертыТрансферты

16 Структура трансфертов в бюджеты 2-ого уровня (2005 г., план) Трансферты за счет Фонда финансовой поддержки Трансферты специального назначения

17 Требования к трансфертам из Фонда финансовой поддержки РМ Трансферты должны предназначаться: на исполнение местных функций Трансферты должны быть: текущими выравнивающими нецелевыми безусловными денежными

18 Принципы выравнивания бюджетной обеспеченности в условиях фискальной децентрализации Установление целей и параметров выравнивания Значимое сокращение разрыва в возможностях финансирования бюджетных услуг Предсказуемость размера трансферта Формализация расчетов и стабильность методики распределения Объективная оценка доходов, не приводящая к негативным стимулам Оценка расходных потребностей, не приводящая к негативным стимулам Сохранение ранга бюджетной обеспеченности до и после выравнивания

19 Результаты выравнивания консолидированных бюджетов 2-ого уровня в РМ (факт 2004 г.) Сокращение неравенства с 6,9 до 2,6 раз

20 Результаты выравнивания консолидированных бюджетов 2-ого уровня в РМ (факт 2005 г.) Сокращение неравенства с 6,3 до 2,6 раз

21 Подушевые расходы, 2004 г.: оценка потребностей и исполнение

22 Механизм выравнивания финансовых возможностей АТЕ

23 Структура трансфертов в бюджеты 2-ого уровня 2004 г г.

24 Аргументы в пользу выбора направлений реформирования системы межбюджетных отношений

25 Способ взаимодействия уровней бюджетной системы: двухступенчатый или прямой? За двухступенчатый: С районного уровня легче учесть индивидуальные особенности каждой примэрии Упрощение работы государственных финансовых органов За прямой: Гарантия финансовой независимости примэрий от районов Предсказуемость и стабильность трансфертов примэриям

26 За «покрытие дефицита»: Традиционная практика, понятная финансистам, привыкшим работать на смете За подушевое выравнивание: Более явные результаты сокращения неравенства бюджетной обеспеченности Контроль за соблюдением правила сохранения ранга Степень фискальной автономии местных публичных властей позволяет уйти от «покрытия дефицита» (в отличие, например, от Казахстана) Метод расчета трансфертов: покрытие «дефицита» или подушевое выравнивание?

27 Оценка доходов: использование налогового потенциала или прогноза? За налоговый потенциал: стимулирование налоговых усилий местных органов публичной власти (за счет административного воздействия на налогоплательщиков) За прогноз: местные налоги и сборы не принимаются во внимание при оценке доходов, а по остальным налогам у них нет полномочий отсутствие статистических данных, необходимых для грамотного расчета налогового потенциала

28 Оценка затрат: использование подушевых финансовых норм или относительных коэффициентов удорожания услуг? За нормы: Действующая методика уже использует нормативный подход За коэффициенты: Более прозрачная методика учета территориальных различий в объеме и стоимости публичных услуг Недоучет местных налогов вынуждает при расчете норм оставлять в стороне ряд статей расходов, а использование коэффициентов совместимо с такой оценкой доходов

29 Учет объективных различий в стоимости предоставления бюджетных услуг Численность потребителей бюджетных услуг (население, дети, малообеспеченные и т.п.) корректируется на коэффициенты удорожания удельных затрат Корректирующие коэффициенты могут учитывать: уровень цен на факторы производства бюджетных услуг (зарплата работников бюджетной сферы, тарифы на коммунальные услуги, цены на товары и услуги, закупаемые органами власти и т.п.) факторы, определяющие размер спроса на государственные услуги (демографический состав населения, климатические условия, доля городского/сельского населения, плотность населения и др.)

30 Рекомендации

31 Рекомендации по разграничению доходных источников Закрепить разделенные (регулирующие) налоговые источники за 1-ым и 2-ым уровнями публичной власти на постоянной основе законом (отличным от закона о бюджете РМ или решения района) по единым нормативам для каждого уровня публичной власти Установить рамочные требования к разграничению доходных источников внутри АТО Гагаузия

32 Заменить в законах о МПФ и МПУ формулировку «содержание учреждения» на «предоставление услуг» Разграничить расходные обязательства не по экономическому содержанию (зарплата, содержание учреждения), а по функциональному содержанию (исполнение функций, предоставление услуг) Ликвидировать нефинансируемые мандаты (запретить делегирование полномочий без предоставления соответствующего целевого трансферта) Ограничить расходные обязательства 1-ого уровня функциями, которые могут ими реализовываться без контроля сверху Делегировать государственные полномочия только 2-ому уровню местной публичной власти Привести Закон о МПФ в соответствие с Законом о МПУ Установить рамочные требования к разграничению расходных полномочий внутри АТО Гагаузия Рекомендации по разграничению расходных полномочий

33 Рекомендации по методике распределения трансфертов: что оставить Исключение местных сборов из суммы оценки доходов Оценку доходов на основе прогноза (не использовать показатель налогового потенциала) Стимулирование местного развития через неполное выравнивание Использование механизма «отрицательного трансферта»

34 Рекомендации по методике распределения трансфертов: что изменить Гарантировать законом предоставление трансферта напрямую из государственного бюджета 1-ому уровню Рассчитывать трансферт каждому бюджету 1-ого уровня в равных объемах на душу населения (возможно, с простейшими коэффициентами удорожания - город/село) Разрешить 2-ому уровню вступать в финансовые взаимоотношения с 1-ым уровнем только на договорной (контрактной) основе Альтернатива: разрешить районам дополнительно выравнивать бьюджетную обеспеченность примэрий за собственный счет При расчете расходных потребностей отказаться от расчета нормативов на потребителя, вместо этого использовать относительные территориальные коэффициенты удорожания бюджетной услуги Обеспечивать сохранение ранга подушевой бюджетной обеспеченности до и после предоставления трансферта

35 Рекомендации по методике распределения трансфертов: что изменить Перейти от метода «покрытия расчетного дефицита» к методу «выравнивания подушевой бюджетной обеспеченности» Четко разделить цели и процедуры выделения выравнивающих трансфертов (на собственные полномочия) и трансфертов специального назначения (на делегированные полномочия) Устанавливать размеры фондов выравнивания изначально, на основе оценки вертикального дисбаланса Формализовать и законодательно закрепить параметры «отрицательного трансферта» Предусмотреть механизм выделения дополнительных трансфертов муниципиям, объединяющимся в ассоциации Установить рамочные требования к распределению трансфертов внутри АТО Гагаузия

36 Предлагаемая схема работы фондов финансовой поддержки (ФФП) ФФП коммун и муниципий Коммуны и муниципии Белць, Кишинэу, АТО Гагаузия Районы ФФП районов, муниципий Белць и Кишинэу, АТО Гагаузия Районные ФФП

37 Способ взаимодействия уровней бюджетной системы: двухступенчатый или прямой? За двухступенчатый: С районного уровня легче учесть индивидуальные особенности каждой примэрии Упрощение работы государственных финансовых органов За прямой: Гарантия финансовой независимости примэрий от районов Предсказуемость и стабильность трансфертов примэриям

38 За «покрытие дефицита»: Традиционная практика, понятная финансистам, привыкшим работать на смете За подушевое выравнивание: Более явные результаты сокращения неравенства бюджетной обеспеченности Контроль за соблюдением правила сохранения ранга Степень фискальной автономии местных публичных властей позволяет уйти от «покрытия дефицита» (в отличие, например, от Казахстана) Метод расчета трансфертов: покрытие «дефицита» или подушевое выравнивание?

39 Оценка доходов: использование налогового потенциала или прогноза? За налоговый потенциал: стимулирование налоговых усилий местных органов публичной власти (за счет административного воздействия на налогоплательщиков) За прогноз: местные налоги и сборы не принимаются во внимание при оценке доходов, а по остальным налогам у них нет полномочий отсутствие статистических данных, необходимых для грамотного расчета налогового потенциала

40 Оценка затрат: использование подушевых финансовых норм или относительных коэффициентов удорожания услуг? За нормы: Действующая методика уже использует нормативный подход За коэффициенты: Более прозрачная методика учета территориальных различий в объеме и стоимости публичных услуг Недоучет местных налогов вынуждает при расчете норм оставлять в стороне ряд статей расходов, а использование коэффициентов совместимо с такой оценкой доходов

41 Учет объективных различий в стоимости предоставления бюджетных услуг Численность потребителей бюджетных услуг (население, дети, малообеспеченные и т.п.) корректируется на коэффициенты удорожания удельных затрат Корректирующие коэффициенты могут учитывать: уровень цен на факторы производства бюджетных услуг (зарплата работников бюджетной сферы, тарифы на коммунальные услуги, цены на товары и услуги, закупаемые органами власти и т.п.) факторы, определяющие размер спроса на государственные услуги (демографический состав населения, климатические условия, доля городского/сельского населения, плотность населения и др.)