Экспертная группа «Реформа бюджетного сектора в экономике» Направления реформирования бюджетного сектора Москва, март 2011

Организация работы Руководители группы: Т.Л. Клячко - директор центра РАНХиГС Б.Л. Рудник - проректор НИУ ВШЭ Форма работы: заседания, публичные мероприятия Планируемые мероприятия ЭГ: экспертный Круглый стол по 83-ФЗ в рамках конференции «Россия и мир: в поисках инновационной стратегии» в РАНХиГС 18 марта 2011 г. Сайт группы - 2

Предмет деятельности группы Сектор государственных и муниципальных учреждений (ГиМУ) Система предоставления социально значимых услуг (выполнения работ) Трехсекторная модель: ГиМУ, частные некоммерческие организации (НКО), коммерческие организации (КО) 3

Масштаб сектора 4 Число учреждений на региональном и муниципальном уровнях Всего учреждений социальной сферы Наибольшее число учреждений сосредоточено в сферах образования и культуры Субъект РФ Муницип алитет Образование, физкультура и спорт Субъект РФ Муницип алитет Здравоохранение Субъект РФ Муницип алитет Культура Субъект РФ Муницип алитет Социальное обслуживание

Масштаб сектора Расходы консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов на социально- культурную сферу в 2010 году ,2 млрд. руб. Доля расходов на социально-культурную сферу: в расходах консолидированного бюджета РФ – 56,8% В ВВП – 22,1% 5 Число федеральных учреждений ОбразованиеЗдравоохранениеКультураСоциальное обслуживание

Реформирование бюджетного сектора в 2004 – 2010 годах Основные направления, сформулированные Минфином РФ, - «Принципы реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в гг. и на период до 2006 г.»: оптимизация действующей сети получателей бюджетных средств; уточнение правового статуса и реорганизация БУ, в том преобразование в организации иных ОПФ; переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг – развитие конкуренции, в том числе внедрение механизмов нормативно-подушевого финансирования и социального заказа; внедрение методов формирования бюджета, ориентированного на результат. Еще в конце 2003 года была намечена трансформация бюджетного сектора - формирование трехсекторной модели предоставления государственных (муниципальных) услуг. 6

Некоторые итоги реформирования бюджетного сектора В рамках работ по уточнению правового статуса и реорганизации БУ: сформирована федеральная нормативно- правовая база, обеспечивающая переход к трем типам государственных (муниципальных) учреждений; ряд БУ переведен в статус АУ. Не удалось создать правовую основу преобразования БУ в организации иных организационно-правовых форм. Преобразования проводились только внутри сектора ГиМУ. 7

Некоторые итоги реформирования бюджетного сектора (продолжение) В рамках работ по переходу к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг: сформирована нормативно-правовая база: обеспечивающая переход от финансирования расходов на содержание ГиМУ к финансированию услуг (работ) ; создающая возможность привлечения к оказанию государственных (муниципальных) услуг НКО - бюджетные субсидии; позволяющая использовать для финансирования оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) – 94-ФЗ. в ряде регионов было внедрено нормативно-подушевое финансирование учреждений общего образования, проводился эксперимент по введению ГИФО. Не создана среда для реальной конкуренции за бюджетные средства организаций разных ОПФ, привлечения к оказанию государственных (муниципальных) услуг НКО и КО - каждый из вновь введенных финансовых механизмов работает на своем сегменте организаций. 8

Некоторые итоги реформирования бюджетного сектора (продолжение) Осуществлялся еще ряд крупных мероприятий по оптимизации структуры и совершенствованию функционирования бюджетного сектора: выделение инновационного сегмента в бюджетном секторе, в т.ч. финансирование инновационных образовательных программ вузов, создание сети исследовательских университетов; проведение комплексного эксперимента по оптимизации региональных образовательных систем; введение новой системы оплаты труда работников бюджетной сферы; развитие ГЧП в социальной сфере, в частности, создание фондов целевого капитала. 9

Основные направления реформирования до 2020 года Основная цель - повышение качества и доступности, эффективности предоставления социально значимых услуг. оптимизация сети ГиМУ; развитие реструктуризации сектора ГиМУ при наиболее полном использовании предусмотренных законодательством инструментов повышения качества и эффективности предоставления государственных (муниципальных) услуг; развитие конкуренции в предоставлении государственных (муниципальных) услуг, в т.ч. привлечение к этой деятельности НКО и КО; развитие частных источников финансирования социально значимой деятельности. 10

Оптимизация сети учреждений* На основе оценки качества и эффективности деятельности учреждений с учетом отраслевых и региональных особенностей могут проводиться мероприятия по: укрупнению учреждений, присоединению «слабых» учреждений к более «сильным»; созданию учреждений, в том числе путём объединения; ликвидации учреждений с низкими показателями качества и эффективности; ликвидации учреждений, дублирующих деятельность друг друга. Риски и угрозыМетоды решения Снижение доступности услугЛиквидация при условии доступности услуг (работ) другого учреждения Снижение качества услугПрограммы развития объединенных учреждений Сокращение числа рабочих местМероприятия по трудоустройству Противодействие отдельных заинтересованных сторон Организация эффективной системы мониторинга и мотивации Социальная напряженностьРазъяснительная работа * необходима работа с отраслевыми ЭГ 11

Развитие реструктуризации сектора учреждений Риски и угрозы: Свертывание реформы: Предусмотренное 83-ФЗ снижение экономической свободы автономных учреждений; поправки в ГК РФ - восстановление субсидиарной ответственности. Формальное проведения реформы: отсутствие достаточно четких критериев отнесения учреждений к числу казенных, бюджетных и автономных; отсутствие показателей качества в перечнях услуг (работ); фиксация в методиках определения нормативных затрат на предоставление услуг сложившегося уровня бюджетного финансирования учреждений. Чрезмерная децентрализация в проведении реформы. 12

Развитие реструктуризации сектора учреждений (продолжение) Вопросы продолжения реформы: определение критериев отнесения учреждений к одному из типов; определение показателей качества для всех услуг, их использование при установлении государственных (муниципальных) заданий; использование нормативного подхода в качестве инструмента повышения эффективности деятельности государственных (муниципальных) учреждений; создание системы оценки качества услуг и эффективности (критерии, периодичность, порядок оценки) работы учреждений, определение перечня мер, которые учредитель обязан принять в случае неудовлетворительной оценки работы учреждения; создание действенных стимулов: к повышению качества работы и сокращению внутренних издержек у руководителей и работников учреждений; к оптимизации подведомственной им сети учреждений у соответствующих органов исполнительной власти, органов местного самоуправления; создание системы комплексного мониторинга (как количественного, так и качественного) хода реформы. 13

Развитие реструктуризации сектора учреждений (продолжение) Проблемы определения критериев отнесения учреждений к одному из типов: 1. Не видится существенной разницы между АУ и БУ. Альтернативы: КУ и БУ (АУ -> БУ); КУ и АУ (БУ -> АУ); КУ, БУ и АУ, но должна повышаться экономическая самостоятельность АУ. 2. Варианты критериев: Экономический потенциал учреждения; Управленческий потенциал учреждения; Наличие конкурентной среды; Возможность оценки объема услуг; Что ещё? 14

Развитие реструктуризации сектора учреждений (продолжение) Вопросы применения показателей качества услуг: Обязательность их использования. Альтернативы: всегда/ при определенных условиях/ необязательно (как сейчас); Различная трактовка понятия «показатель качества»: показатели, характеризующие результат предоставления государственной услуги/ показатели, характеризующие процесс оказания государственной услуги и условия ее оказания; Разнообразие применяемых показателей качества – следствие высокой децентрализации. Нужна ли единая система? 15

Развитие реструктуризации сектора учреждений (продолжение) Вопросы использования нормативного подхода: содержание норматива: услуга + содержание имущества или отдельно услуга, отдельно содержание имущества? переход к единым нормативам: невозможен/ возможен при учёте объективных различий в затратах, качества услуг (в определенных случаях)/ возможен при определении механизмов и периода перехода? основания для дифференциации нормативов: региональные различия, качество оказания услуг – ГИФО, что еще? 16

Развитие реструктуризации сектора учреждений (продолжение) Необходимо принять решение о создании механизмов (да/ нет): система оценки качества услуг (критерии, периодичность, порядок) и эффективности работы учреждений и меры, предпринимаемые учредителем в случае неудовлетворительной оценки работы учреждения (например: ликвидация, реорганизация, изменение типа или реструктуризация учреждений, расторжение трудового контракта с руководителями учреждений, утверждение плана действий по повышению эффективности и т.п.); действенные стимулы: к повышению качества работы и сокращению внутренних издержек у руководителей и работников учреждений; к оптимизации подведомственной им сети учреждений у соответствующих органов исполнительной власти, органов местного самоуправления; система комплексного мониторинга (как количественного, так и качественного) хода реформы – важно! Если механизмы создаются, альтернативы: Содержание механизмов определяется централизованно; Централизованно описываются лишь требования к механизмам. 17

Развитие конкуренции Альтернативы: 1. Максимизация конкуренции между ГиМУ, НКО и КО, например: Распространение механизма государственного (муниципального) задания на организации всех ОПФ; Отказ от механизма государственного (муниципального)задания, переход к понятию «социальный заказ»; Распространение механизма финансирования по результатам выбора потребителем поставщика. 2. Определение для каждого из секторов своей ниши и финансового механизма (например, какие-либо услуги/работы или группы услуг/работ). 3. Смешанные (комбинированные) модели. 18

Развитие конкуренции (продолжение) Мероприятия по созданию условий для развития конкуренции: обеспечение широкого внедрения механизмов финансирования по результатам выбора потребителем поставщика (ваучерные схемы, компенсация ставок по кредитам, ГИФО и т.д.); принятие ФЗ, регулирующего вопросы предоставления бюджетных субсидий частным НКО; устранение необоснованных правовых барьеров, препятствующих развитию в социальной сфере деятельности КО (в частности, в сфере образования); Разработка и внедрение механизма преобразования государственных (муниципальных) учреждений в организации других ОПФ. Альтернативы: Отказ от института оперативного управления (Риски: чрезвычайная сложность системы распределения имущества казны, высокая вероятность коррупции); Создание государством (муниципалитетами) организаций специальных ОПФ; Передача государственного (муниципального) имущества в безвозмездное пользование, аренду, собственность НКО существующих ОПФ (АНО и др.) 19

Развитие конкуренции (продолжение) Развитие законодательства, регулирующего вопросы создания и деятельности частных НКО, в целях повышения доверия к ним со стороны потребителей и общества: существенное сокращение числа организационно-правовых форм НКО. Вошедшие в новый (закрытый) перечень формы должны быть максимально гибкими, позволяющими, в том числе заполнить имеющиеся пробелы в имеющемся сегодня составе организационно-правовых форм некоммерческой организации; создание действенных механизмов, обеспечивающих соответствие деятельности НКО заявленной ею миссии, для организаций основанных на членстве – это законодательная регламентация прав ее членов на управление организацией, контроля за ее деятельностью и гарантий реализации этих прав; Установление четких критериев «разрешенной» для НКО предпринимательской деятельности; 20

Развитие частных источников финансирования Мероприятия: Создание механизмов стимулирования благотворительной деятельности граждан и юридических лиц (льготы, преференции, что еще?). Развитие инструмента целевого капитала, в том числе совершенствование соответствующей правовой базы: расширение возможных видов пожертвований (Альтернативы: недвижимое имущество, ценные бумаги, имущественные права и др;) расширение источников формирования целевого капитала (бюджетные средства); стимулирование практики создания региональных или отраслевых целевых капиталов для небольших НКО; определение возможности заключения договора доверительного управления на срок 10 лет; определение порядка раскрытия информации об использовании доходов от целевого капитала получателями дохода; определение порядка передачи целевого капитала в доверительное управление нескольким управляющим компаниям. 21

Взаимодействие с отраслевыми и иными экспертными группами Исходя из предмета деятельности группы необходимо организовать взаимодействие с группами: Бюджетная и денежная политика, макроэкономические параметры развития российской экономики; Рынок труда, профессиональное образование, миграционная политика; Новая школа; Здоровье и среда обитания человека; Развитие общественных институтов. 22

23 Спасибо за внимание!