Саморегулирование в России: от лицензирования к техническому регулированию Юрий Храмов Зам. Генерального директора Сибирской Ассоциации ОЭТБ

Саморегулирование на Западе Система саморегулирования на микроэкономическом уровне в странах с развитой рыночной экономикой сложилась достаточно давно и охватывает практически все сферы хозяйственной жизни. Чаще всего органы саморегулирования представляют собой ассоциации субъектов предпринимательской деятельности. Однако не всякая бизнес-ассоциация выступает организацией саморегулирования. Ключевым здесь является вопрос о делегировании полномочий и прав, поскольку именно оно лежит в основе механизма управления сделками. В противном случае можно говорить о создании группы лоббирования, клуба по интересам, но не организации саморегулирования. 2

Саморегулирование на Западе Ассоциацию бизнеса можно считать организацией саморегулирования, если ее участники делегировали ей право на выполнение следующих функций: разработку системы правил и стандартов деловой практики; мониторинг за соблюдением этих стандартов и правил; выработку и применение системы санкций за нарушение правил (как минимум - к членам организации, как максимум - ко всем участникам рынка); формирование собственной процедуры внесудебного разрешения споров как между членами ассоциации, так и с третьими лицами (прежде всего с потребителями). В большинстве организаций саморегулирования членство является добровольным. Однако, в зарубежной практике иногда обязательно членство в профессиональных ассоциациях. Как правило, это касается для практикующих врачей, юристов, нотариусов и т.п. Для организаций с обязательным членством выполнение правил организации саморегулирования фактически означает возможность занятия профессиональной деятельностью. 3

Саморегулирование на Западе Можно выделить следующие основные мотивы создания организаций саморегулирования: с целью защиты общих интересов отрасли (улучшение имиджа, предотвращение государственного вмешательства и т.п.); с целью реализации частных конкурентных преимуществ, создание и поддержание коллективного товарного знака; «по традиции» - перенос опыта саморегулирования из одной страны в другую при входе компаний, являющихся активными членами организаций саморегулирования, на новые рынки; под воздействием государства (законодательные требования к созданию организаций саморегулирования в определенной сфере и передача таким организациям части функций государственных регулирующих органов); под воздействием «третьей силы», например, организаций потребителей. 4

Саморегулирование в России Полноценно модель СРО в нашей стране реализована пока только в двух видах деятельности: деятельности арбитражных управляющих и оценочной деятельности именно в этих сферах установлено обязательное участие в СРО взамен лицензированию. 5

ОБЩАЯ КОНЦЕПЦИЯ САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ В РОССИИ Использованы слайды из доклада Виктора Плескачевского, комитет ГД по собственности 6

Виктор Плескачевский Комитет ГД РФ по собственности 7 Основные термины регулирования (гос- и саморегулирования) Регулирование – госрегулирование и саморегулирование, правоустановление (нормирование) и правоприменение (надзор) Госрегулирование – регулирование посредством закона, полномочий Правительства, уполномоченного органа власти (или Банка России) по правоустановлению и применению норм и правил профессиональной (предпринимательской) деятельности Саморегулирование – регулирование (правоустановление и применение) посредством общего (свободного) и институционального (в форме СРО или бирж) права рынка

Виктор Плескачевский Комитет ГД РФ по собственности 8 Основные причины разработки «Концепции саморегулирования в Российской Федерации» Избыточность полномочий органов власти и Банка России по установлению правил и стандартов предпринимательской (профессиональной) деятельности и требований к продукции Недостаточная эффективность и высокие издержки надзора и контроля со стороны органов власти за профессиональной (предпринимательской) деятельностью и требованиями к продукции Отсутствие институционально определенных механизмов обратной связи между предпринимательским сообществом и органами власти и Банком России, в вопросах правоустановления и надзора

Виктор Плескачевский Комитет ГД РФ по собственности 9 Основные различия саморегулирования в развитых странах и в предлагаемой модели для России В развитых странах саморегулирование является естественной и неотъемлемой частью нормирования и стандартизации профессиональной (предпринимательской) деятельности и продукции – В России, в отсутствии реальной практики негосударственного регулирования, необходим специальный закон, дающий специальные права профессиональным (предпринимательским) НКО, соответствующим определенным признакам (специальным требованиям) В развитых странах ответственность, как правило, основана на механизме «репутации» и риске потери профессии или лишения установленных преимуществ – В России ответственность на этом этапе развития может быть действенна только в материальной форме – гарантирования гражданской ответственности членов СРО перед всеми, кому может быть нанесен ущерб профессиональной (предпринимательской) деятельностью членов СРО

Виктор Плескачевский Комитет ГД РФ по собственности 10 Основные функции институтов саморегулирования (предлагаемой модели) – Нормирование и контроль профессиональной (предпринимательской) деятельности своих членов в пределах своей компетенции – Защита профессиональных интересов своих членов в спорах с органами власти и потребителями – Гарантия гражданской ответственности своих членов в минимально установленных размерах – Профессиональная общественная экспертиза законопроектов и проектов нормативных актов Правительства РФ, ведомств и Банка России

Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» 315-ФЗ от Саморегулирование – самостоятельная и инициативная деятельность по разработке и установлению стандартов и правил, а также контроль за соблюдением стандартов и правил. 11

Обязательные требования к СРО согласно 315-ФЗ Саморегулируемая организация (СРО) объединяет не менее 25 субъектов предпринимательской деятельности. Наличие стандартов и правил, обязательных для всех членов СРО. Дополнительная имущественная ответственность СРО по обязательствам своих членов за некачественное выполнение работ. 12

Ограничения на членство в СРО согласно 315-ФЗ Субъект, осуществляющий различные виды предпринимательской деятельности, может являться членом нескольких СРО. Субъект, осуществляющий определенный вид деятельности, может являться членом только одной СРО для этого вида деятельности 13

Контроль СРО за деятельностью своих членов согласно 315-ФЗ Контроль СРО за деятельностью своих членов проводится путем плановых и внеплановых проверок. 14

Дисциплинарное воздействие СРО на своих членов согласно 315-ФЗ СРО применяет меры дисциплинарного воздействия, предусмотренные ФЗ и внутренними документами, в отношении своих членов. образует третейские суды для разрешения споров между членами СРО, а также между членами СРО и потребителями их работ. 15

Дисциплинарное воздействие СРО на своих членов согласно 315-ФЗ Меры дисциплинарного воздействия : Предписание об устранении нарушения Предупреждение Штраф Рекомендация об исключении из СРО Иные меры, установленные внутренними документами СРО 16

Имущественная ответственность СРО согласно 315-ФЗ Личное и (или) коллективное страхование ответственности Страховая сумма – не менее руб. на каждого члена Формирование компенсационного фонда Компенсационный фонд СРО – не менее чем руб. на каждого члена 17

Имущественная ответственность СРО согласно 315-ФЗ СРО в пределах средств компенсационного фонда несет субсидиарную ответственность по обязательствам своих членов, возникшим в результате причинения вреда вследствие недостатков произведенных членом СРО товаров (работ, услуг) 18

КОНЦЕПЦИЯ САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ В ОБЛАСТИ СТРОИТЕЛЬСТВА, ПРОЕКТИРОВАНИЯ И ИЗЫСКАНИЙ Использованы слайды из доклада Комитета по собственности ГД РФ и Ассоциации строителей России 19

Комитет по собственности ГД РФ и Ассоциация строителей России 20 Методы государственного регулирования Сертификация строительных материалов Разрешения на строительство Лицензирование деятельности: Лицензирование строительной деятельности Лицензирование проектной деятельности Лицензирование инженерных изысканий Государственный надзор со всех уровней публичной власти и на всех стадиях строительства

Комитет по собственности ГД РФ и Ассоциация строителей России 21 Результаты множественного госрегулирования Практика «безответственной строительной компании» (генподрядчик с капиталом в 10 тыс. рублей) Низкое качество проектирования, строительства и эксплуатации зданий и сооружений (без ответственности перед потребителями) Злоупотребления в долевом строительстве

Комитет по собственности ГД РФ и Ассоциация строителей России 22 Основные причины изменений в регулировании строительства Система государственного регулирования и надзора строительства избыточна и не эффективна в вопросах обеспечения прав потребителей, отсутствует ответственность за проведение ненадлежащего контроля и надзора Фактически отсутствуют механизмы материальной ответственности проектировщиков и строительных компаний по завершении строительства

Комитет по собственности ГД РФ и Ассоциация строителей России 23 Механизмы ответственности (зарубежная практика) Страхование гражданской (профессиональной или предпринимательской) ответственности Гражданско-правовая ответственность (размер капитала организации) Репутационная ответственность (риск осуждения потребителями и сообществом)

Комитет по собственности ГД РФ и Ассоциация строителей России 24 Механизмы ответственности (российская практика) Добровольное страхование Гражданско-правовая ответственность (как правило, уставным капиталом 10 тыс рублей у генподрядчика) Риск аннулирования лицензии (аннулировано за период с 2004 по 2006 – 103 лицензии из более чем )

Комитет по собственности ГД РФ и Ассоциация строителей России 25 Механизмы ответственности (предложение) Обязательное страхование гражданской ответственности по определенным рискам Гражданско-правовая ответственность (хоть и с уставным капиталом в 10 тыс рублей) Солидарная ответственность членов специального регулятора (СРО) компенсационным фондом Риск исключения из членов (т.е. потери специальной правоспособности)

Федеральный закон «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ» 148-ФЗ от Основными целями СРО являются: 1.Предупреждение причинения вреда жизни и здоровью, имуществу, окружающей среде, животным и растениям, объектам культурного наследия вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность капитального строительства; 2. Повышение качества выполнения инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, ремонта объектов капитального строительства 26

Виды СРО согласно 148-ФЗ СРО, основанные на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания СРО, основанные на членстве лиц, осуществляющих подготовку проектной документации СРО, основанные на членстве лиц, осуществляющих строительство 27

Требования к СРО в области инженерных изысканий и проектирования, согласно 148-ФЗ Не менее чем 50 субъектов предпринимательской деятельности Наличие компенсационного фонда не менее руб. на одного члена, или руб. на одного члена, если установлено требование к страхованию гражданской ответственности. 28

Требования к СРО в области строительства, согласно 148-ФЗ Не менее чем 100 субъектов предпринимательской деятельности Наличие компенсационного фонда не менее руб. на одного члена, или руб. на одного члена, если установлено требование к страхованию гражданской ответственности. 29

Свидетельство о допуске к работам согласно 148-ФЗ Субъект предпринимательской деятельности вправе выполнять работы, которые оказывают влияние на безопасность кап. строительства, при наличии выданного СРО свидетельства о допуске к таким работам. Субъект предпринимательской деятельности вправе иметь выданное только одной СРО свидетельство о допуске к виду работ. СРО может выдать свидетельства о допуске в отношении только тех видов работ, которые отнесены к компетенции этой СРО ее общим собранием. Свидетельство о допуске к видам работ выдается без ограничения срока и территории его действия. 30

Подзаконные акты о СРО Постановление Правительства РФ от «Об утверждении порядка ведения государственного реестра саморегулируемых организаций».«Об утверждении порядка ведения государственного реестра саморегулируемых организаций» Постановление Правительства РФ от «О мерах по реализации Федерального закона от 22 июля 2008 г. 148-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ».«О мерах по реализации Федерального закона от 22 июля 2008 г. 148-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ» Перечень видов работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства. Перечень видов работ 31

Постановление Правительства РФ от перечень видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, утверждается Министерством регионального развития Российской Федерации; государственный контроль (надзор) за деятельностью саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, а также ведение реестра указанных организаций осуществляются Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору. 32

Федеральный закон «О некоммерческих организациях» от ФЗ Статья 11 пункт 4 Ассоциация (союз) не отвечает по обязательствам своих членов. Статья 8 пункт 1 Некоммерческое партнерство не отвечает по обязательствам своих членов, если иное не установлено федеральным законом (в ред. Федерального закона от N 148-ФЗ) Статья 8 пункт 2 Некоммерческое партнерство вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую целям, для достижения которых оно создано, за исключением случаев, если некоммерческим партнерством приобретен статус саморегулируемой организации (в ред. Федерального закона от N 148-ФЗ) 33

Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» 128-ФЗ от Статья 18 пункт 7: Статья 18 пункт 7 Со дня вступления в силу технических регламентов, устанавливающих обязательные требования к лицензируемым видам деятельности, прекращается лицензирование следующих указанных в пункте 1 статьи 17 настоящего Федерального закона видов деятельности: …… деятельность по проведению экспертизы промышленной безопасности; …… 34

Три механизма саморегулирования 1. Обязательное членство в СРО, органы государственного надзора контролируют СРО, отстраняют от работ тех, кто не имеет допуска к работам от СРО. 2. Добровольное членство в СРО, органы государственного надзора не контролируют членство в СРО. 3. Добровольное членство в СРО, органы государственного надзора контролируют как СРО, так и участников рынка, не вступивших в СРО. 35

Основные противоречия российского законодательства в области саморегулирования на январь 2009 года 1. По закону 315-ФЗ, субъекты любого вида предпринимательской деятельности вправе объединяться в СРО. Однако отсутствуют какие бы то ни было подзаконные акты, позволяющие реализовать указанное право. 36

Основные противоречия российского законодательства в области саморегулирования на январь 2009 года 2. По закону 148-ФЗ строительные, проектные и изыскательские организации обязаны вступать в СРО. Однако возможны только однопрофильные СРО. Отсутствует механизм согласования стандартов между СРО различных профилей. Отсутствуют механизмы распределения ответственности в случае некачественного выполнения работ. 37

3. Отсутствуют регламенты Ростехнадзора по ведению реестра СРО, по обеспечению надзора и контроля за СРО, а также за членами СРО. 4. Отсутствуют адекватные механизмы перехода организации из одной СРО в другую. 38 Основные противоречия российского законодательства в области саморегулирования на январь 2009 года

5. Отсутствуют механизмы ответственности за качество выполненных работ при ликвидации СРО. 6. Отсутствуют механизмы сохранности компенсационного фонда СРО. 39 Основные противоречия российского законодательства в области саморегулирования на январь 2009 года

Выводы и рекомендации Юридически – ожидание. Фактически – саморегулирование, т. е. разработка норм и правил, контроль за их соблюдением, дисциплинарное воздействие на нарушителей. 40

Благодарю за внимание! 41