1 Г.В.Курляндская Реформа разграничения полномочий между уровнями власти

2 Реформа разграничения полномочий в контексте комплекса реформ российского правительства Реформа разграничения полномочий между уровнями власти Административная реформа Реформа бюджетного процесса Реформа бюджетных учреждений Реформа бухгалтерского учета в бюджетном секторе Реформа государственной и муниципальной собственности Жилищная реформа Реформа образования Реформа здравоохранения Бюджетная сфера – индикатор необходимости реформ

3 Цели реформы разграничения полномочий, заявленные федеральным центром Разграничение сфер совместного ведения, установленных 72 статьей Конституции РФ (социальная политика, образование, здравоохранение, культура, охрана окружающей среды, преодоление чрезвычайных ситуаций)

4 Что не устраивало органы власти Федеральные Размывание ответственности за предметы совместного ведения (затруднение контроля за деятельностью региональных органов власти) Региональные и местные Недостаточность финансовых средств для исполнения расходных обязательств, возложенных федеральными законами (нефинансируемые мандаты)

5 Разграничение расходных полномочий по состоянию на 2002 г. Вид расходов Нормативно- правовое регулирование Обеспечение финансами Исполнение, % ФРМ Правоохранительная деятельность ФФ+Р+М56359 Противопожарная безопасность ФФ+Р+М43 14 Высшее образованиеФФ+Р+М9361 Среднее образование ФФ+Р+М12179 ЗдравоохранениеФФ+Р+М ЖКХФ+Р+МР+М03466

6 Проблемы федерального законодательства Неоправданная централизация нормативного правового регулирования Неразграниченность ответственности по исполнению расходных обязательств Неразграниченность ответственности по финансированию расходных обязательств Подмена обязательства финансировать функцию органа власти обязательством финансировать инфраструктуру Неоднозначность и противоречивость положений законодательства Наличие нерациональных и избыточных расходных обязательств

7 Почему у регионов не хватает средств на исполнение расходных обязательств? Несоответствие бюджетных доходов РФ расходным обязательствам, оставшимся со времен социализма (сокращение бюджетных доходов с 65% ВВП до 35% ВВП при одновременном сокращении самого ВВП) Возложение проблем сокращения бюджетного сектора на нижестоящие бюджеты Отсутствие реальных и значимых полномочий по привлечению доходов в свои бюджеты

8 Как финансируются расходные обязательства в РФ 25% Избыточные (неисполняемые) расходные обязательства Региональные и местные бюджеты Федеральный бюджет 50%50%25%

9 Где устанавливаются расходные обязательства? Конституция РФ Законы об общих принципах... Бюджетный кодекс РФ «Отраслевые» федеральные законы Законы субъектов РФ Закон о бюджете на очередной год Ежегодный закон о бюджете - самый сильный правовой акт (протест КС)

10 Концепция реформы разграничения расходных полномочий

11 Принципы разграничения расходных полномочий (функций) между уровнями власти Культура, экология, заповедники, стихийные бедствия: разграничение в соответствии со значимостью: национального – регионального – местного значения Образование, здравоохранение: детализация и разграничение в соответствии с принципами территориального соответствия, экономии на масштабах, субсидиарности Социальная политика: разграничение категорий «льготников» в соответствии со значимостью заслуг и ответственностью государства Приведение собственности (инфраструктуры) в соответствие с функциями (полномочиями)

12 Состав расходных полномочий Расходные полномочия Нормативное правовое регулирование расходов Установление: общие цели, принципы и механизмы Регламентация: объем, структура, порядок исполнения Финансовое обеспечение расходов Исполнение расходов Предоставление бюджетных услуг, выплата трансфертов населению и т.п.

13 Допустимые варианты разграничения расходных полномочий РегулированиеФинансовое обеспечение Исполнение Установле- ние Регламен- тация Ф ФФ Ф Исключитель- ное ведение Р РР Р М ММ М Ф РР Р Совместное ведение Ф ММ М Р ММ М Ф ФФ Р Делегированное полномочие Ф ФФ М Р РР М Ликвидация нефинансируемых мандатов

14 Реализация реформы

15 1.Целевое финансирование через субвенции из федерального бюджета 2.Полная отмена ряда соответствующих законов на федеральном уровне 3.Сохранение установления региональных и местных полномочий в федеральных законах, но конкретная регламентация - в региональных и местных нормативных правовых актах Варианты упразднения необеспеченных мандатов

16 Общие принципы Законы об общих принципах ФЗ95, ФЗ131 Бюджетный кодекс, Налоговый кодекс Конкретные нормы О т р а с л е в ы е з а к о н ы Реестр расходных обязательств Внесение изменений в законодательство

17 Закон об общих принципах организации органов государственной власти в субъектах РФ Список полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения (регламентация + финансирование + исполнение) Возложение ответственности по финансированию на тот уровень власти, который регламентирует расходное обязательство (недопустимость нефинансируемых мандатов)

18 Закон об общих принципах организации органов местного самоуправления в РФ Единая схема организации местного самоуправления (три типа) Три вида местных бюджетов Три списка вопросов местного значения: формулировка «организация, содержание учреждений...» заменена на «организация, обеспечение» предоставления услуг Пересмотрено и уточнено разграничение расходных полномочий между субъектом РФ и МО

19 Бюджетный кодекс РФ Бюджетное устройство (четыре уровня) Уточнение состава расходных полномочий (отсутствие списков в гл.11) Закрепление единых нормативов от федеральных налогов в бюджеты субъектов РФ и в местные бюджеты Отказ от расщепления региональных и местных налогов федеральными законами Распределение финансовой помощи в региональные бюджеты на основе формулы Распределение финансовой помощи в местные бюджеты на основе формулы

20 Налоговый кодекс Уточнение перечня федеральных налогов Уточнение перечня региональных налогов: налог на имущество организаций налог на игорный бизнес транспортный налог Уточнение перечня местных налогов: налог на имущество физлиц земельный налог Сокращение доли региональных и местных налогов в совокупных налоговых доходах РФ с 8% до 5%

21 Приведение конкретных норм отраслевого законодательства в соответствие с общими принципами межбюджетных отношений Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» Поправки в 153 и отмена 41 федерального закона

22 Содержание закона Приведение расходных полномочий органов власти в соответствие с базовыми законами (например, разграничение полномочий по социальной защите населения) Наделение региональных и местных властей полномочиями по правовому регулированию их предметов ведения (например, отмена ЕТС) Сокращение «избыточных» (неисполняемых) федеральных обязательств (по оценке - на 1,8 трлн.руб.) Перевод льгот в денежные выплаты по федеральным категориям «льготников» Содержание закона было предопределено ФЗ 95 и ФЗ 131

23 Перевод льгот в денежные выплаты – наиболее эффективный инструмент исполнения федеральными органами власти своих новых полномочий

24 Федеральные законы, подвергнувшиеся изменениям и дополнениям О ветеранах О социальной защите инвалидов в РФ О донорстве крови и ее компонентов О компенсационных выплатах на питание О госпособиях гражданам, имеющим детей О дополнительных гарантиях по социальной защите детей- сирот О реабилитации жертв политических репрессий О госгарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера Законы статусе военнослужащих и федеральных служащих (транспортные и иные льготы) Законы, регулирующие систему оплаты труда в бюджетной сфере другие 143 ФЗ

25 Федеральные законы, утратившие силу О социальном развитии села О компенсационных выплатах на питание учащимся О льготах по проезду учащихся О сохранении статуса образовательных учреждений и моратории на их приватизацию О поддержке районных (городских) газет О регулировании агропромышленного производства Об оборонном заказе О дорожных фондах другие 33 ФЗ

26 Необходимость разработки региональных и местных нормативно-правовых актов по возложенным на субъекты РФ и органы МСУ полномочиям

27 Инвентаризация законодательства Основа ежегодного бюджета Реестр расходных обязательств Код функционально й классификации Наименование раздела и подраздела функциональной классификации Вид (содержание) расходного обязательств а Нормативный правовой акт, регулирующи й расходное обязательств о Финансирование отчетный год (отчет об исполнении бюджета) текущий год (закон о бюджете) плановый год (проект бюджета) 1. Д е л е г и р о в а н н ы е п о л н о м о ч и я 2. С о б с т в е н н ы е п о л н о м о ч и я

28 Социальные компромиссы Закона Сохранение явных и неявных мандатов Сохранение избыточных расходных обязательств Несбалансированность региональных доходов и расходов

29 Переходные положения Закона (ст.153) Состав получателей соцподдержки – не изменяется Зарплата региональным и местным бюджетникам, размер детских пособий - не ниже факта 2004 г. Объем регионального и местного финансирования натуральных льгот – не ниже факта 2004 г. Условия предоставления соцподдержки – не хуже факта 2004 г.

30 Централизация расходных обязательств ФРМ Высшее образование Воинский учет и призыв Социальная помощь ветеранам войны Льготы для военнослужащих и федеральных служащих Финансовое обеспечение школ- интернатов, детских домов, домов ребенка Школьное образование (финансовое обеспечение учебного процесса)

31 Децентрализация расходных обязательств ФРМ Детские сады, школы, поликлиники, финансируемые федеральными министерствами Льготы инвалидам, ветеранам труда, труженикам тыла, репрессированным Пособия гражданам, имеющим детей Пособия на погребение Экологический контроль Дошкольное образование Школьное образование (за исключением финансового обеспечения учебного процесса)

32 Прочее перераспределение расходных обязательств ФРМ Адресные жилищные субсидии Начальное и среднее профтехобразование Милиция Пожарная безопасность Субсидирование сельхозпроизводства Платежи за неработающее население в систему ОМС

33 Конечные расходы после передачи трансфертов (в условиях 2003 г.) Фед. бюджет Бюджеты субъектов РФ Местные бюджеты В действующих условиях, млрд. руб %48,3%23,7%28,0% С учетом изменения обязательств, млрд. руб %48,7%22,4%28,9%

34 Расходные обязательства до передачи трансфертов (в условиях 2003 г.) Фед. бюджет Бюджеты субъектов РФ Местные бюджеты В действующих условиях, млрд. руб %52,4%21,4%26,2% С учетом изменения обязательств, млрд. руб %52,7%29,1%18,1% Основа для распределения доходов

35 Критерии разграничения доходных источников Стабильность Экономическая эффективность Территориальная мобильность Равномерность размещения налоговой базы Учет перераспределительных эффектов Налоги, носящие перераспределительный характер, должны быть закреплены за высшим уровнем власти

36 Распределение налоговых доходов, % Федеральные налоги РM Налог на прибыль (по ставке)17,5- Налог на игорный бизнес100 Акцизы на спирт этил., спиртосодерж. продукцию50- Акцизы на бензин, дизтопливо60- Акцизы на алкогольную продукцию, на пиво100- НДПИ (углеводороды, за искл. газа горючего)5- НДПИ (общераспространенные)100- НДПИ (прочие)60- Сбор за пользование объектами водных биологических ресурсов 30- Сбор за пользование объектами животного мира100-

37 Распределение налоговых доходов, % (окончание) Федеральные налогиРM Налог на доходы физических лиц7030 Налог с имущества, переходящего в порядке наследования и дарения 100- Единый налог на вмененный доход-90 Единый налог (по упрощенной системе)90- Единый сельскохозяйственный налог3060 Региональные налоги Налог на имущество организаций100- Транспортный налог100- Налог на игорный бизнес100- Местные налоги Налог на имущество физических лиц-100 Земельный налог-100