Этапы развития муниципального права России

К 1785 г. Россия была поделена на 23 губернии, 66 провинций и около 180 уездов. Недостатком такой системы являлось то, что при выделении административно-территориальных единиц не учитывались географические, национальные и экономические особенности отдельных российских регионов. К середине XIX в. Российское государство было поделено на 5 самостоятельных частей: европейская Россия, Великое княжество Финляндское, Царство Польское, Кавказский край, Сибирь. При этом каждая из частей единого государства имела свою систему административно-территориального устройства. Наиболее практичной на тот период являлась система органов местногоо самоуправления, основанная на выделении 4 групп административно-территориальных единиц – волостей. На уровне губернии существовала следующая система органов местногоо самоуправления: во главе губернии стоял губернатор; исполнительными органами местногоо самоуправления были: Губернское правление, Казенная палата, Управление государственным имуществом; административно-хозяйственные функции в различных областях местной жизни были возложены на присутствия по крестьянским, военным и городским делам; выборными представительными органами являлись дворянское собрание и губернский предводитель дворянства; низшим звеном были губернские земские учреждения, выполнявшие отдельные полномочия на местном уровне.

Система местногоо самоуправления, сложившаяся к середине XIX в., имела существенные недостатки. Попытки их устранить были предприняты в Положении от г. «О земских губернских и уездных учреждениях». Однако новая система земского самоуправления также имела недочеты: наличие земских органов только на средних административных уровнях (в губернии и в уезде) и отсутствие земских учреждений в центре и в волостях. В соответствии с Положением в систему земских учреждений были включены: 1) земские избирательные съезды, которые занимались избранием каждые 3 года нового земского гласного – выборного члена городских собраний. В земских избирательных съездах были представлены все сословия, каждое из которых проводило отдельный съезд. 2) земские собрания, которые формировались на земских избирательных съездах. Выделялись губернские и уездные земские собрания. В обязанности губернского земского собрания входили разделение имущества земства на губернское и уездное, а также открытие новых ярмарок и пристаней на судоходных реках либо перенесение существующих.

Появление Советов в 1905 г. как особого органа правления на местах ознаменовало переход к качественно новой организации органов местногоо самоуправления. Изначально Советы выполняли функцию организации стачечной борьбы, восстаний против царского правительства. Постепенно Советы принимают на себя функции органов власти на местах (отменяются квартирная плата, налоги и сборы, вводится восьмичасовой рабочий день). Решением Советов распускались городские думы и управы, которые противопоставлялись им. В их обязанности входило проведение на местах мероприятий, которые были запланированы центральными партийными органами. Все решения Советы принимали, исходя из партийной целесообразности.

После Октябрьской революции остро встал вопрос о МСУ. Советом Народных Комиссаров 27 декабря 1917 г. был принят решающий Декрет о роспуске Земского союза, в результате чего с органами МСУ было покончено. Был создан Комиссариат по местному самоуправлению, ставший ключевым органом в системе МСУ В распоряжение Комиссариата были переданы важнейшие институты местногоо самоуправления: 1) Главное управление по делам местногоо хозяйства; 2) касса городского и земского кредита; 3) земские учреждения. Но существование Комиссариата по местному самоуправлению было недолгим: в марте 1918 г. он был упразднен. Конституция РСФСР 1918 г. закрепила новую систему местных органов государственной власти, которая включала в себя съезды Советов, избираемые в процессе многоступенчатых выборов. В 1926 г. были утверждены «Положение о городских Советах» и «Положение о местных финансах», они сформировали относительно независимую хозяйственно-организационную власть на местах. Возврат к местному самоуправлению в России произошел в 1960-х гг. В систему местногоо самоуправления были включены местные Советы, исполнительные комитеты (исполкомы), трудовые коллективы и партийные ячейки. В 80-х гг. XX в. упразднили систему трудовых коллективов и партийных ячеек и ввели должность председателя местногоо Совета, учредили президиум местногоо Совета. На местах начали действовать различные отделы, управления, комитеты и комиссии. Местные Советы решали все вопросы местногоо значения, исходя из общегосударственных и партийных интересов, но не из интересов населения.

В процессе реформирования советской системы местногоо самоуправления можно выделить два этапа: 1-й этап 1990–1991 гг. Принятие г. Закона СССР «Об общих началах местногоо самоуправления и местногоо хозяйства в СССР», который определил основные направления развития местных органов власти, решал вопросы формирования финансово- экономической базы МСУ. Основным органом МСУ становились Советы, был провозглашен лозунг: «Вся власть – Советам». Однако Советы были выведены из-под партийного контроля Органам государственной власти было запрещено вмешиваться в вопросы местногоо значения, а также в работу местных Советов. Было введено понятие «коммунальная собственность» как финансово-экономическая основа местногоо самоуправления. Впервые было закреплено взимание подоходного налога с физических лиц в пользу местных бюджетов; 2-й этап – 1991–1993 гг. Принятие таких законодательных актов, как Закон РСФСР 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР», Закон РФ 1993 г. «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местногоо самоуправления». С этого периода начинается новый этап в развитии местногоо самоуправления, изменилось само понятие местногоо самоуправления. Местное самоуправление рассматривали как систему организации деятельности граждан для самостоятельного, под свою ответственность решения вопросов местногоо значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей на основе Конституции и законов РСФСР и республик в составе РСФСР. Впервые были разграничены формы участия населения в решении вопросов местного значения. В период с 1993 г. по настоящее время идет формирование современной системы органов местногоо самоуправления.