1 Перевод бюджетных учреждений в автономные: стратегия действий и учредителей С.В.Шишкин 20 марта 2009 г. Государственный университет – Высшая школа экономики

2 Вопросы для обсуждения Зачем государству нужны разные формы организаций в бюджетном секторе? Почему процесс создания автономных учреждений идет медленно? Нужно ли переходить от бюджетных к автономным учреждениям в условиях кризиса?

3 Экономические формы организаций государственного сектора Бюджетные организации Автономные организации Корпоративизированные организации Источник: Manning N. (1998). Unbundling the state: autonomous agencies and service delivery. World Bank discussion paper.

4 Автономная организация траст (Великобритания, Италия) некоммерческая организация (Испания) публичное государственное учреждение (Литва)

5 Выбор формы организаций государственного сектора с точки зрения теории агентских отношений Организация коллективов людей для выполнения деятельности, которую обязалось осуществлять государство таким образом, чтобы они обеспечивали выполнение взятых государством обязательств и при этом действовали эффективно (Lane, 2003): Какими правами и какой ответственностью будет обладать организация в имущественных отношениях с другими субъектами (поставщиками ресурсов, потребителями ее услуг и др.)? Каким образом будет контролироваться соответствие действий организации ожиданиям государства?

6 Мера прав и ответственности организации и способ контроля за ее деятельностью зависят от: Характера ожиданий государства по отношению к деятельности организации Внешних (для организации) условий, в которых эта деятельность происходит: Сила давления потребителей Сила давления конкурентов

7 Три типа ситуаций, требующих разных механизмов контроля за организацией- агентом 1. Ни потребители, ни другие поставщики не могут оказывать реальное давление или, по мнению государства, не должны оказывать давление на организацию, предоставляющую за счет государства определенные услуги населению бюджетная организация 2. Потребители услуг и, возможно, конкуренты могут оказывать давление на организацию-поставщика автономная организация 3. Потребители и конкуренты располагают возможностями оказывать сильное давление на организацию-поставщика корпоративизированная организация

8 Политика государства по отношению к учреждениям социальной сферы 90-е годы: Денег давало мало Расходы контролировало слабо : Денег стало давать больше Расходы контролировало все жестче

9 Законопроекты, подготовленные Минэкономразвития РФ « Об автономных учреждениях » « О государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организациях »

10 Новые формы государственных организаций больше самостоятельности в хозяйственной деятельности больше экономической ответственности за свою работу больше прозрачности в принятии хозяйственных решений

11 Условия сохранения в форме бюджетного учреждения Если: Основная деятельность не может быть адекватно измерена объемными (результирующими) показателями Важнее контролировать ресурсы, обеспечить возможность оказывать необходимые услуги, чем оптимизировать загрузку мощностей Целесообразнее сохранить как бюджетное учреждение и финансировать по смете его содержание

12 Почему процесс создания автономных учреждений идет медленно? Недостатки существующей нормативной правовой базы, регулирующей вопросы создания и деятельности АУ Незавершенность формирования системы федеральных отраслевых подзаконных актов, необходимых для регулирования деятельности АУ Снижение интереса органов власти к созданию АУ

13 Разворачивающийся экономический кризис ставит учредителей бюджетных учреждений перед нелегким выбором С одной стороны, для обеспечения стабильной работы учреждений образования, науки, культуры, социальной защиты необходимо усиливать контроль за использованием получаемых ими финансовых ресурсов. С другой стороны, нужно предоставить им возможности самостоятельно зарабатывать дополнительные ресурсы.

14 Дилемма учредителей Ужесточение контроля за хозяйственной деятельностью бюджетных учреждений, как правило, существенно затрудняет для них привлечение внебюджетных средств и делает их более зависимыми от бюджетного финансирования. Ослабляя же ограничения на возможности осуществлять приносящую доходы деятельность и использовать получаемые средства, учредитель бюджетного учреждения оказывается в ситуации недостаточности управленческих инструментов, которые он может использовать для сохранения контроля за общей направленностью деятельности учреждения.

15 Изменение типа учреждений: новые механизмы регулирования их деятельности формирование задания учредителя и увязка финансирования с характеристиками задания создание наблюдательного совета обязательность публикации отчетов

16 Необходимость дифференциации стратегии учредителей-1 По отношению к одной части социально- культурных учреждений имеет смысл решать только задачу усиления контроля учредителя за их деятельностью и соответственно не менять их тип: небольшие по размеру организации с ограниченными возможностями зарабатывания денег отдельные более крупные организации, деятельность которых имеет для учредителей особое значение и должна эффективно контролироваться

17 Необходимость дифференциации стратегии учредителей-2 Для другой части учреждений, которые в состоянии быть инновативными, находить ресурсы, развивать новые виды деятельности, целесообразно предоставить возможности для перехода в форму автономного учреждения с минимальными издержками